إصلاح قطاع الأمن في أوكرانيا

النسخ

1 إصلاح قطاع ا من في أوكرانيا أولغا أوليكر Oliker) (Olga لين إي دايفس Davis) (Lynn.E كيث كراين Crane) (Keith أندرو رايدن Radin) (Andrew سيليست وارد جفنتر Gventer) (Celeste Ward سوزان سوندرغارد Susanne) (Sondergaard جايمس تي كوينليفان Quinlivan) (James.T ستيفان بي سيبروك Seabrook) (Stephan.B جاكوبو بيلازيو Jacopo) Andriy) أندري بيغا (Bryan Frederick) براين فريدريك (Bellasio (Jakub Hlavka) جاكوب هلافكا (Bega C O R P O R A T I O N

2 NATIONAL DEFENSE RESEARCH INSTITUTE إصالح قطاع األمن في أوكرانيا أولغا أوليكر Oliker( )Olga لين إي دايفس Davis( )Lynn.E كيث كراين Crane( )Keith أندرو رايدن Radin( )Andrew سيليست وارد جفنتر Gventer( )Celeste Ward سوزان سوندرغارد Susanne( )James T. Quinlivan( جايمس تي كوينليفان )Sondergaard ستيفان بي سيبروك Seabrook( )Stephan.B جاكوبو بيالزيو Bellasio( )Jacopo براين فريدريك Frederick( )Bryan أندري بيغا )Jakub Hlavka( جاكوب هالفكا )Andriy Bega(

3 للحصول على معلومات إضافية حول هذا المنشور يرجى زيارة الموقع اإللكتروني التالي: نشرته مؤسسة RAND سانتا مونيكا كاليفورنيا حقوق الطبع والنشر لعام 2016 محفوظة لصالح مؤسسة RAND R عالمة تجارية مسجلة. صورة الغالف: جنود أوكرانيون... في ميدان االستقالل في وسط مدينة كييف )الصورة لدانيل شمكين (NurPhoto( Danil Shamkin / عبر آي بي إيمجز( (Photo by Danil Shamkin/NurPhoto via AP Images) حقوق الطبع والنشر اإللكتروني محدودة هذه الوثيقة والعالمة )العالمات( التجارية الواردة فيها محمية بموجب القانون. يتوفر هذا التمثيل للملكية الفكرية الخاصة بمؤسسة RAND لالستخدام ألغراض غير تجارية حصري ا. يحظر النشر غير المصرح به لهذا المنشور عبر اإلنترنت. يصرح بنسخ هذه الوثيقة لالستخدام الشخصي فقط شريطة أن تظل مكتملة بدون إجراء أي تعديل عليها. يلزم الحصول على تصريح من مؤسسة RAND إلعادة إنتاج أو إعادة استخدام أي من الوثائق البحثية الخاصة بنا بأي شكل كان ألغراض تجارية. للمزيد من المعلومات حول تصاريح إعادة الطباعة والربط على المواقع اإللكترونية الرجاء زيارة صفحة التصاريح في موقعنا اإللكتروني: permissions مؤسسة RAND مؤسسة بحثية تع د حلول لتحديات السياسات العامة للمساهمة في جعل المجتمعات من حول العالم أكثر أمان ا سالمة صحة وازدهار ا. تع د مؤسسة RAND مؤسسة غير ربحية حيادية وملتزمة بالصالح العام. ل تعكس منشورات مؤسسة RAND بالضرورة آراء عمالء ورعاة األبحاث الذين يتعاملون معها. ادعم مؤسسة RAND وتبرع بمساهمة خيرية معفاة من الضريبة على الموقع اإللكتروني التالي:

4 تمهيد تؤم ن هذه الدراسة سلسلة من التوصيات إلصالح مؤسسات األمن والدفاع األوكرانية. وأ طلق هذا البحث رد ا على طلب من اإلدارة الرئاسية في أوكرانيا وبمشاركة مجلس األمن والدفاع القومي )NSDC( وبرعاية تحالف االستثمار األوكراني Alliance( )Ukraine Investment الذي هو مؤسسة من فئة 501)4) (c(. وقد است كمل البحث لهذه الدراسة في خريف العام وبالرغم من إجراء بعض التحديثات الطفيفة يعكس التحليل بشكل أساسي الوضع كما كان حت ى هذا التاريخ. تهم هذه الدراسة المعني ين في شأن إصالح قطاع األمن في أوكرانيا وكل من يدعم هكذا نوع من اإلصالح في أوكرانيا من ضمن المجتمع الدولي. وقد تكون هذه الدراسة مفيدة أيض ا للمهتم ين بالمساعدة في إصالح قطاع األمن في بلدان أخرى. أجري البحث في مركز سياسات الدفاع واألمن الدولي التابع لمعهد أبحاث RAND لألمن القومي.)NSRD( يجري معهد أبحاث RAND لألمن القومي البحث والتحليل حول مواضيع الدفاع واألمن القومي للدفاع األمريكي والحليف والسياسة الخارجية واألمن القومي ومجتمعات ومؤسسات االستخبارات ومنظمات أخرى غير حكومية تدعم التحليل بشأن الدفاع واألمن القومي. للحصول على المزيد من المعلومات حول معهد أبحاث RAND لألمن القومي الرجاء زيارة الموقع اإللكتروني أو االتصال بالمدير )المعلومات متوفرة على الصفحة اإللكترونية(. v

5

6 المحتويات تمهيد iii... األشكال والجداول vii... الملخص xi... الفصل األول المقدمة...1 المقاربة...2 الفصل الثاني إصالح قطاع األمن- هندسة القطاع ككل...5 توضيح األدوار والمسؤوليات...7 تعزيز التنسيق بين الوزارات والوكاالت...9 تحسين التنسيق االستخباراتي...11 موافقة أدوار منظمات األمن الداخلية ووظائفها...13 الفصل الثالث التنظيم لتعزيز الدفاع...21 هيكلية مؤسسات الدفاع...21 تنفيذ توصيات الدفاع الهيكلية...37 الفصل الرابع إصالحات الدفاع لتحسين المحاربة واالستخدام الفع ال للموارد...41 القيادة واإلدارة واالتصاالت واالستخبارات...42 األفراد والتوظيف والتدريب...47 المشتريات...57 اللوجستيات...64 vii

7 viii إصالح قطاع األمن في أوكرانيا الفصل الخامس األمن اإللكتروني...71 إستراتيجية ومفهوم األمن اإللكتروني القومي...71 الهيكلية التنظيمية لألمن والدفاع اإللكتروني...72 حماية البنية التحتية القومية الحس اسة...74 الرد على الحوادث...77 الدفاع اإللكتروني واألمن اإللكتروني العسكريان...80 الفصل السادس التعاون الدفاعي التقني مع الشركاء العالميين...85 معالجة مخاوف البلد المصدر...86 العوائق أمام التعاون الدفاعي التقني في أوكرانيا...88 توصيات لمعالجة التحد يات أمام التعاون الدفاعي التقني...96 الفصل السابع االستنتاجات شكر وعرفان االختصارات المراجع...111

8 األشكال والجداول األشكال الهيكلية الحالية لوزارة الدفاع األوكرانية ورئاسة األركان الهيكلية التنظيمية المقترحة لوزارة الدفاع األوكرانية السلسلة القيادية التنفيذية المقترحة السلسلة القيادية المقترحة للموظفين السلسلة القيادية المقترحة للمشتريات الهيكلية التنظيمية لألمن والدفاع اإللكتروني الجداول xii... اإلصالحات الهيكلية الموصى بها 1.S xiv... توصيات لتحسين القتال 2.S هيكليتان محتملتان للقو ة في أوكرانيا هيكلية الرواتب والمكافأة المحتملة للموظفين العسكريين األوكرانيين vii

9

10 الملخص خلقت ثورة الميدان األوروبي في أوكرانيا فرصة للتغييرات واإلصالحات في نظام قاومها لربع قرن من الزمن. وقد ألقت الحرب في المنطقة الشرقية من دونباس والتي اندلعت عام 2014 وتستمر حت ى يومنا هذا الضوء على الحاجة الماس ة إلى اإلصالحات في داخل القو ات المسل حة األوكرانية وفي قطاع األمن بشكل عام أكثر. في هذه الدراسة ننظر إلى نواح عد ة من قطاع األمن األوكراني. ونقي م ما تحتاج إليه مختلف المؤسسات وأماكن وجود الفجوات التي تحول دون تحقيق هذه المؤسسات للفعالية والكفاءة والشفافية والمحاسبة. ونؤم ن في وقت الحق توصيات للتغيير قد تستطيع أوكرانيا تحقيقها وقد تحس ن الممارسات القائمة بالتوافق مع المعايير والمقاربات األوروبية األطلسية. ونؤم ن توصيات ال تستلزم تغييرات دستورية نظر ا للتحد يات السياسية الكامنة في هكذا إصالحات. غير أن نا نشير إلى أن التغييرات الدستورية قد تكون مستحسنة لتضمن قدرة أوكرانيا على بناء الهيكل األمني األفضل لها. توضيح األدوار والمسؤوليات إن أدوار الرئيس ومجلس الوزراء ومسؤولياتهما هي مبهمة كما أن مجلس الوزراء هو صعب المراس. فثمة فجوات وتداخالت في المهام التي يؤد يها وزير الدفاع ورئيس األركان. وتبقى الرقابة المدنية ضعيفة في المستويات دون الرئيس ومجلس الوزراء. أم ا قائد قو ات الدفاع فيرفع تقاريره مباشرة xi

11 xii إصالح قطاع األمن في أوكرانيا إلى الرئيس مضعف ا بالتالي وزير الدفاع. 1 وتميل اللوائح والثقافة التنظيمية إلى الدفع بالقرارات الروتينية إلى األعلى وصوال إلى مستوى نائب الوزير ما يساعد على تعزيز ثقافة تفادي المسؤوليات. بغياب إصالح دستوري مهم قد يتبي ن أن ه غير قابل للتطبيق سياسي ا نوصي بتوضيح األدوار والمسؤوليات لقيادة أوكرانيا من خالل وثائق التشريع والسياسات. وعلى وجه الخصوص نوصي باألدوار والمسؤوليات التالية المعلنة: الرئيس: إن الرئيس بصفته القائد األعلى يتحم ل مسؤولية األمن والدفاع في أوكرانيا ضد التهديدات على سيادتها واستقاللها. يعكس هذا الوصف لدور الرئيس مطلب الدستور بأن الرئيس يدير أمن الدولة ودفاعها القوميين. 2 ويكون للرئيس مسؤولية قيادة العمليات العسكرية وإدارتها ومسؤولية على وزارة الدفاع في إدارة السياسات وعلى القو ات المسل حة في أوكرانيا عبر وزير الدفاع. رئيس الوزراء/ مجلس الوزراء: يوج ه رئيس الوزراء ومجلس الوزراء وينس قان كل الوزارات ويبدآن عملية وضع الميزانية ويضمنان تنفيذ القوانين األوكرانية. ومن خالل وظائف مجلس الوزراء كحكومة أوكرانيا يتمت ع بالسلطة التشغيلية والسياسية على كل الوزارات باستثناء وزارة الدفاع إلى جانب إدارة األنشطة المالية وتلك المرتبطة بالموظفين واألنشطة ذات الصلة في كل الوزارات بما فيها وزارة الدفاع. وزارة الدفاع: تكون وزارة الدفاع مسؤولة عن إدارة القو ات المسل حة األوكرانية إلى جانب قيادة وإدارة الجيش بما في ذلك قيادة كافة القو ات المنتشرة لحاالت الطوارئ العسكرية على أراضي أوكرانيا. ويكون رئيس هيئة الدفاع )CHoD( ورئاسة األركان )GS( والقو ات المسل حة األوكرانية تابعة لقيادة العمليات المشتركة.)JOC( وتكون القو ات التابعة لوكاالت أخرى منتشرة ألي عملية عسكرية حالية تقودها القو ات المسل حة األوكرانية تحت القيادة واإلدارة الحصريت ين لقائد العملية ذات الصلة في ظل قيادة العمليات المشتركة )JOC( بالرغم من أن ه تبقى القو ات من وكاالت أخرى جزء ا من وكاالتها من الناحية اإلدارية. 1 نستخدم قائد قو ات الدفاع كلقب لرئيس األركان. ي طلق على هذا المنصب اليوم في أوكرانيا اسم رئيس األركان العامة. Constitution of Ukraine, Article 106, Kyiv: Supreme Council of Ukraine,

12 الملخص xiii تحسين التنسيق عبر قطاع األمن في أوكرانيا تعمل الوزارات والوكاالت بشكل مستقل بوجود القليل من المحاسبة والتنسيق. وتتمت ع بمواردها الخاصة وتقوم باتخاذ قراراتها الخاصة وتحدد مهامها الخاصة. وت عد مشاطرة المعلومات عملية غير متناسقة. إذ تفشل الوزارات الفردية أو الوكاالت في التخصص وتستثمر بدل ذلك في مجموعات واسعة من القدرات. وغالب ا ما ي حال صنع القرار إلى أعلى المستويات ما يفوق قدرة المسؤولين الكبار. أم ا التنظيمات المصممة لتنسيق الوزارات والوكاالت فهي ضعيفة أو غير فع الة. ويفتقر مجلس األمن والدفاع القومي إلى سلطة الموازنة وسلطة ضمان تنفيذ قراراته المرتبطة بالسياسات. لتنسيق أنشطة الوزارات والوكاالت الرئيسية بشكل أفضل نوصي بتوسيع سلطات مجلس األمن والدفاع القومي وقدراته للحرص على تمك نه من تأمين ليس منتدى للتنسيق فحسب بل القدرة أيض ا على الحرص على تنفيذ قرارات الرئيس بشكل يومي. على أوكرانيا تغيير الممارسات غير الرسمية وخلق ثقافة تعاون أكبر بين اإلدارات والوكاالت. وعلى كبار القادة إيضاح رغباتهم بضرورة تبادل المعلومات وبأنه يتوجب على اإلدارات والوكاالت التعاون وبوجوب إيكال صنع القرار إلى أدنى مستوى ممكن. على اإلدارة الرئاسية رفع مرتبة اللجنة المشتركة لالستخبارات )JCOI( في ظل مجلس األمن والدفاع القومي وإنشاء منصب رئيس اللجنة المشتركة لالستخبارات كمستشار االستخبارات الرئيسي للرئيس ومجلس الوزراء ومجلس األمن والدفاع القومي. وتخدم اللجنة المشتركة لالستخبارات كرئيس عام لمجتمع االستخبارات األوكراني المسؤول عن تنسيق أدواره ومهامه وميزانياته وأنشطته. نوصي بإنشاء لجنة تنسيق إلكتروني جديدة بين الوكاالت وهي اللجنة المشتركة لألمن اإللكتروني تحت إشراف مجلس األمن والدفاع القومي ومشك لة وفق ا لتوصيتنا للجنة المشتركة لالستخبارات. وتكون اللجنة المشتركة لألمن اإللكتروني مسؤولة عن تنسيق أنشطة أوكرانيا المرتبطة باألمن اإللكتروني بما في ذلك تطوير إستراتيجية ومفهوم لألمن اإللكتروني القومي ومراجعتهما بانتظام. وتبرز مشكلة أساسية في نظر مزو دي المساعدة ألوكرانيا وهي النقص في التنسيق. نوصي على المدى القصير بإنشاء مجلس لتنسيق مساعدة الدفاع الخارجية مؤقت كجزء من مجلس األمن والدفاع القومي.

13 xiv إصالح قطاع األمن في أوكرانيا إجراء تغييرات في الهيكليات والمنظمات نوصي بعدد من اإلصالحات الهيكلية للمهام والوظائف داخل الوزارات والوكاالت القائمة تهدف إلى إيضاح األدوار والمسؤوليات والتخفيف من االزدواجية والتكرار وتحسين المحاسبة وزيادة التنسيق داخل المنظمات وفي ما بينها )الجدول 1.S(. الجدول 1.S اإلصالحات الهيكلية الموصى بها قطاع األمن األمن الداخلي وزارة الدفاع التغيير الموصى به إعادة تحديد مهام جهاز األمن في أوكرانيا كمنظمة استخبارات محلية بسلطات محددة بشكل أوضح وأدق لزيادة المحاسبة والتنسيق مع وكاالت االستخبارات األخرى. استكمال خطة إصالح وزارة الشؤون الداخلية )MIA( لجعلها منظمة صغيرة مشرفة مسؤولة عن إدارة وتنسيق مجموعة من وكاالت الدولة المنفصلة. تنظيم الحرس الوطني على طراز الدرك األوروبي في ظل وزارة الشؤون الداخلية لتحسين مرونته وفعاليته. الحفاظ على خدمة حرس حدود الدولة كهيئة إلنفاذ القانون غير معسكرة في ظل وزارة الشؤون الداخلية تدعمها منظمات أخرى كما يلزم. تمكين وزير الدفاع كمستشار مدني كبير للرئيس ورئيس الوزراء والبرلمان األوكراني )المجلس األعلى األوكراني( حول سياسات الدفاع وذلك بسلسلة واحدة من القيادة بحيث يرفع قائد قو ات الدفاع تقاريره للرئيس عبر الوزير. إنشاء منصب ي نائب وزير الدفاع واألمين العام باإلضافة إلى ست إدارت وظيفية هي: الطاقم وسياسة االستخبارات الدفاعية وتطوير القدرات واإلستراتيجية والسياسات والشراء والمالية/ مراقب مالي. تعيين قائد قو ات الدفاع كالمستشار العسكري األول للوزير والرئيس متمت ع ا بمسؤولية إجراء العمليات العسكرية والتزويد بالموظفين والتدريب وتجهيز القو ات المسل حة األوكرانية. إعادة تنظيم رئيس األركان والوحدات التابعة في وظائف تقليدية برمز جاي )1-8-J( لموافقة أوكرانيا مع معايير حلف شمال األطلسي.)NATO(

14 الملخص xv الجدول 1.S - يتبع قطاع األمن األمن اإللكتروني التعاون التقني الدفاعي التغيير الموصى به نقل الفريق الوطني للرد الحاسوبي الطارئ من تحت خدمات الدولة لالتصاالت الخاصة وحماية المعلومات ليكون منظمة مستقل ة بالكامل مسؤولة عن كل النواحي المدنية من إدارة األحداث اإللكترونية واالستجابة لها. إنشاء قيادة إلكترونية تتمت ع بالقدرة على إجراء عمليات كاملة النطاق في الفضاء اإللكتروني وتتحم ل مسؤولية إنجاز التنسيق الكامل للدفاع اإللكتروني داخل وزارة الدفاع والقو ات المسل حة األوكرانية. تسهيل واردات الدفاع خارج مجموعة أوكروبورونبروم )UkrOboronProm( من خالل منح سلطة صريحة للشراء األجنبي لوزارة الدفاع. تحسين شفافية مؤسسة أوكروبورونبروم وفعاليتها ومنافستها من خالل جعل حيازات المؤسسة في فروعها والشركات التابعة لها مسألة سجل عام ودمج الفروع غير الموحدة وكافة الشركات الفرعية كشركات عامة واتخاذ قرار بعد مراجعة دقيقة بالخصخصة أو التصفية أو االحتفاظ بمؤسسات تسيطر عليها الدولة في قطاع الدفاع. تحسين مراقبات التجارة اإلستراتيجية من خالل زيادة سلطة الحكومة القانونية على التجارة في التكنولوجيات ذات االستخدام الثنائي والخاصة بالدفاع. إصالحات الدفاع لتحسين المحاربة واالستخدام الفع ال للموارد نقد م توصيات في أربعة مجاالت حس اسة تتمت ع بأهمي ة خاصة لخوض أوكرانيا الحروب واستخدامها الفع ال للموارد )الجدول 2.S( وهي: أوال القيادة واإلدارة واالتصاالت واالستخبارات حيث تغيب وحدة القيادة وأمن االتصاالت في العمليات العسكرية الحالية في عملية مكافحة اإلرهاب Opera-( Anti-Terror tion ( وثاني ا التوظيف والتدريب حيث ال تجذب هيكلية األجور والفوائد الحالية الموظفين بشكل فع ال وال تحافظ عليهم وثالث ا الشراء حيث التعاقد يتم بنظام المور د الوحيد ويتأث ر بتضارب المصالح وغياب الرقابة على الجودة ورابع ا اللوجستيات حيث تبرز قيود كثيرة على تزويد الوحدات القتالية وسالسل إمداد موازية تعمل وسط المنظمات التي تحارب في عملية مكافحة اإلرهاب.

15 xvi إصالح قطاع األمن في أوكرانيا الجدول 2.S توصيات لتحسين القتال المجال الحس اس القيادة واإلدارة واالتصاالت واالستخبارات التوظيف والتدريب الشراء اللوجستيات التوصيات إصدار تشريع إليضاح تسلسل عمليات القيادة وإنشاء مركز عمليات مشتركة )JOC( لمركزة المسؤوليات للعمليات العسكرية القائمة. تحديد األدوار والمسؤوليات لنقل السلطة والحرص على عدم تخطي األوامر للمستويات. إعطاء سلطة القيادة الكاملة لمنظمات الدولة األخرى المشاركة في العمليات العسكرية للقو ات المسل حة األوكرانية. اقتناء شبكات اتصاالت آمنة أكثر من خالل شراء تجهيزات جديدة. تقليل عدد الموظفين الحكوميين الرئيسيين من خالل إنشاء هيكلية رتب شبيهة بالجيوش الغربية. اإلنهاء التدريجي للتعبئة والتجنيد اإللزامي. تسهيل العالوات والتعويض للجنود المتعاقدين. التخفيف من العقود بنظام المور د الوحيد من خالل مراجعة تصنيف طلبيات الدفاع. إبرام العقود بموجب عطاءات تنافسية. اعتماد معايير حلف شمال األطلسي للتجهيزات واإلمدادات. اعتماد نظام إدارة محوسب للجردة. وضع متطلبات )قواعد( إمدادات وتجهيزات أشمل وأكثر مرونة. ا لملخص لم تتمك ن منظمات األمن األوكرانية التي كانت موجودة في آذار )مارس( 2014 من االستجابة بشكل فع ال للصراع المستجد في شرق أوكرانيا. ومنذ آذار )مارس( 2014 أحرزت مؤسسة األمن األوكرانية تقد م ا كبير ا بما في ذلك تحسين اللوجستيات ومتابعة إصالح وزارة الشؤون الداخلية. وبالرغم من ذلك لم تكن هذه الجهود كافية للتطر ق للتهديدات الحالية والمستقبلية التي تواجه أوكرانيا. يحتاج قطاع األمن األوكراني إلى إصالحات إضافية جوهرية كي يصبح فع اال وكفوء ا وشف اف ا وعرضة للمحاسبة. تعر ف هذه الدراسة بخريطة طريق إلصالح قطاع األمن عبر توفير مجموعة من التوصيات للتغيير التنظيمي المتوافقة مع المعايير والمقاربات األوروبية األطلسية. ونرى أن هذه التوصيات توف ر تحسين ا كبير ا بالمقارنة بما هو موجود حالي ا وستصمد في مجموعة من حاالت الطوارئ.

16 الملخص xvii سيكون تنفيذ هذه اإلصالحات أمر ا غاية في الصعوبة. ويستطيع المجتمع الدولي تأمين مساعدة مستمرة لكن يبقى التنفيذ بين يد ي الحكومة األوكرانية. في النهاية ال تعتمد فعالية اإلصالحات على إنشاء مؤسسات مالئمة فحسب بل على إثارة تغييرات ثقافية مستدامة أيض ا ما قد يتبي ن أن ه أكثر صعوبة ويستلزم قيادة قوية عبر مؤسسة األمن القومي في أوكرانيا وحكومتها ككل.

17

18 الفصل األول المقدمة خلقت ثورة الميدان األوروبي عام 2014 في أوكرانيا فرصة للتغييرات واإلصالحات في نظام قاومها لربع قرن من الزمن. وقد سل طت الحرب التي اندلعت في منطقة دونباس الشرقية عام 2014 وتستمر حت ى يومنا هذا الضوء على الحاجة الماس ة إلى إصالحات سواء داخل القو ات المسل حة األوكرانية كما في قطاع األمن بشكل عام أكثر. وبهدف نجاح أوكرانيا ليس في هذا الصراع فحسب بل كدولة ديمقراطية فع الة أيض ا تحتاج إلى قطاع أمن يضمن األمن للشعب األوكراني وليس قطاع ا يهدر دولرات ضرائبه وقطاع يمكن الوثوق به ويكون فع ال. وينطبق ذلك على رجل الشرطة في الشارع والجندي على الجبهات وطاقم المخابرات وكافة الذين يعملون في الوزارات والوكالت ذات الصلة والتي تشرف على أعمالهم وتشتري تجهيزاتهم وتقر ر وجهاتهم ومواعيدها. ي عتبر هذا أمر لم تحظ به أوكرانيا تاريخي ا وهو أمر يتوج ب على أوكرانيا بناؤه حتم ا. ل يتوفر نموذج واحد حول كيفية بناء قطاع أمن كفوء وفع ال وشف اف وقابل للمحاسبة. ل بل نجد نماذج لهذا المفهوم بقدر ما نجد دول تطب قه ويتغي ر كل نموذج ويتأقلم مع تبد ل المتطلبات. غير أن ه ونظر ا لهدف أوكرانيا المعلن للتقي د بالمعايير األوروبية األطلسية من المنطقي النظر إلى دول حلف شمال األطلسي والتحاد األوروبي )EU( لدراسة مقاربات إصالح قطاع األمن. وحت ى في هذه الحال تبرز مجموعة من الخيارات ويغيب أي حل واحد ينطبق على الجميع. في هذه الدراسة ننظر في نواح عد ة من قطاع األمن في أوكرانيا. ونقي م ما تحتاج إليه مختلف المؤسسات وأماكن وجود الفجوات التي تحول دون تحقيق هذه المؤسسات للفعالية والكفاءة والشفافية والمحاسبة. ونؤم ن 1

19 2 إصالح قطاع األمن في أوكرانيا في وقت لحق توصيات للتغيير قد تستطيع أوكرانيا تحقيقها وقد تحس ن الممارسات القائمة بالتوافق مع المعايير والمقاربات األوروبية األطلسية. هذا التحليل ليس شامال. فلم نبحث في كافة نواحي قطاع األمن ول تتطر ق توصياتنا لكل مكو ن من الوزارات والوكالت التي درسناها حت ى. بل تهدف الدراسة إلى تحديد بعض أهم المشاكل التي تستدعي الهتمام على المدى القصير وت هي ئ الطريق لإلصالح والتقد م المتواصل. ستكون توصياتنا ذات صلة أكثر بالنسبة إلى األوكرانيين الذين يكافحون لرسم طريق بالدهم فيما تستمر بالقيام بخيارات حس اسة لمستقبلها. غير أن ه قد يستفيد من مقاربتنا وبعض التوصيات الرئيسية أيض ا آخرون يسعون إلى تعزيز اإلصالح بمن فيهم الذين هم في بلدان أخرى تسعى إلى تحسين قطاعاتها األمنية ومستشاريهم من الخارج الذين يبحثون عن طرق ألقلمة النماذج الغربية )أو نماذج أخرى( مع حاجات البالد التي هي في طور التغيير. المقاربة طلب رئيس أوكرانيا ومجلس األمن والدفاع القومي من مؤسسة RAND تطوير وتوفير توصيات إلصالح قطاع األمن في أوكرانيا. 1 تضم المنظمات المشمولة في قطاع األمن في أوكرانيا بالتوافق مع هذا الختصاص الشرطة وقو ات األمن الداخلي األخرى والقو ات المسل حة األوكرانية والمنظمات الستخباراتية وأجهزة األمن ومراقبة الحدود ومنظمات مسؤولة عن األمن اإللكتروني. 2 تشك ل هذه الدراسة رد نا. بدأنا المشروع من خالل تحديد ثالثة أهداف إستراتيجية لقطاع األمن في أوكرانيا والمنظمات الذي يتألف منها. أو ل تحتاج المنظمات األمنية إلى تأمين حماية فع الة ضد التهديدات التي تواجهها أوكرانيا حالي ا ومستقبلي ا الداخلية كما الخارجية. وثاني ا على 1 رك زت دراسة مؤسسة RAND على خمس مهام هي: هندسة قطاع األمن القومي ككل ووزارة الدفاع والتنسيق الستخباراتي واألمن اإللكتروني والتعاون الدفاعي التقني مع الشركاء العالميين. 2 تشك ل منظمات أخرى مرتبطة باألمن )مثل مكتب المدعي العام والسجون( جزء ا من قطاع األمن وتستحق الدراسة لكن ها كانت تتخط ى امتداد هذا المشروع. لالطالع على امتداد قطاع األمن األوكراني أنظر.O Reznikova and V. Tsiukalo, Development of Ukrainian National Security Strategic Planning and Forecasting.System, Kyiv, Ukraine: National Institute for Strategic Studies, June 2015

20 المقدمة 3 هذه المنظمات استخدام الموارد بشكل كفوء بما في ذلك عبر الحد من الفساد. وثالث ا يجب أن تكون منظمات األمن متوافقة مع المعايير األوروبية األطلسية األساسية بما في ذلك الديمقراطية واحترام حقوق اإلنسان وحكم القانون والمراقبة المدنية للجيش والمحاسبة. ثم قمنا بتحديد مجالت أساسية لإلصالح مرك زين على مكان وجود المشاكل التي تحول دون تحقيق هذه األهداف الثالثة الشاملة. عنى المجال األو ل هندسة قطاع األمن ككل وقد شمل أدوار الرئيس ورئيس الوزراء ومسؤولياتهما وسبل تحسين التنسيق وهيكلية منظمات األمن الداخلية. أم ا المجال الثاني فرك ز على إصالح وزارة الدفاع ورئاسة األركان. في حين شمل المجال الثالث إصالحات في الدفاع لتحسين القتال والكفاءة في استخدام الموارد. وعنى المجال الرابع األمن اإللكتروني فيما رك ز المجال الخامس على التعاون الدفاعي التقني مع الشركاء العالميين. في كل من هذه المجالت ات بع تحليلنا منطق ا مماثال. أو ل حد دنا ما يجدر بالنظام فعله في مجال معي ن مستقين المعلومات بشكل جزئي من كيفية عمل أنظمة مماثلة في دول أخرى. 3 وثاني ا طو رنا تقييم ا حول كيف تتم تأدية وظائف مختلفة في أوكرانيا وذلك استناد ا إلى مراجعات لوثائق أوكرانية ودراسات موجودة ومحادثات ذات صلة مع مسؤولين وخبراء وموظفين عسكريين وموظفين حكوميين ومستشارين أجانب ألوكرانيا. وكجزء من بحثنا قمنا برحالت عدة إلى أوكرانيا بما فيها زيارات لقو ات متمركزة في شرق أوكرانيا. طو رنا توصيات لمعالجة المشاكل التي حد دناها. وقد ارتكز العديد من هذه التوصيات على مراقبة ممارسات فع الة في دول أخرى. وفي حين تستنير التوصيات من تنظيم أوكرانيا الحالي وحاجاته ط و رت كهيكلية مثالية )لكن عملية( لوزارة الدفاع ولألمن اإللكتروني. ل تتطل ب التوصيات تغييرات في الدستور األوكراني إل أن تنفيذ العديد منها قد يستلزم تغييرات جذرية وتشريعات جديدة. وتحد د بعض توصياتنا مشاكل يمكن التطر ق لها بسرعة في حين تشير أخرى إلى إصالحات معق دة أكثر ستستلزم تحليال 3 ضم ت الدول المقارنة مؤسسات تعمل بشكل جيد وتتمت ع بروابط مع التحالف األوروبي األطلسي مثل كندا وفرنسا وألمانيا والوليات المتحدة األمريكية والمملكة المتحدة وأستراليا ودول واجهت تحد يات في النتقال من مؤسسات سوفياتية أو تابعة لحلف وارسو إلى مؤسسات متوافقة مع حلف شمال األطلسي مثل جمهورية التشيك وبولندا ودول تتمت ع بأنظمة سياسية رئاسية برلمانية قابلة للمقارنة نوع ا ما مثل فرنسا وبولندا ودول تواجه تهديدات أمنية كبرى مثل إسرائيل وكوريا الجنوبية وبولندا.

21 4 إصالح قطاع األمن في أوكرانيا ونقاش ا إضافيين. بالتالي تؤم ن دراستنا خريطة طريق إلصالح قطاع األمن في أوكرانيا.

22 الفصل الثاني إصالح قطاع األمن- هندسة القطاع ككل شك ل إصالح قطاع األمن في أوكرانيا تحد ي ا منذ استقالل البالد عام 1991 ويبقى العديد من العوامل نفسها التي قو ضت اإلصالح في الماضي مصدر ا للقلق حت ى بعد الثورة األوكرانية عام وفي حين حصلت تحسينات مهم ة مقارنة بالمؤسسات العائدة للحقبة السوفياتية والتي ورثتها أوكرانيا في األساس ال تزال مؤسسات أوكرانيا الحالية تعكس اختالط ا بين تلك المؤسسات ومقاربات تعكس نماذج الحوكمة الغربية. وأ عيقت طريق أوكرانيا نحو بناء مؤسسات سياسية ذات أسلوب غربي بفعل التغييرات في وجهات نظر التحالف الحاكم والفساد والمحسوبية المتفشي ين هذا باإلضافة إلى عوامل أخرى. فعلى سبيل المثال وبعد الثورة البرتقالية عام 2004 تم تعديل دستور أوكرانيا في السنة ذاتها لتعزيز صالحيات رئيس الوزراء ومجلس الوزراء وللحد من خطر ممارسة الرئيس سيطرة استبدادية. وبعد انتخاب فيكتور يانوكوفيتش Viktor( )Yanukovich عام 2010 تم تعديل الدستور مجدد ا لمنح الرئيس سلطة أكبر وتفادي الصراعات التي ت ضعف البالد بين رئيس الوزراء والرئيس. وشك ل مطلب ثورة الميدان األوروبي عام 2014 الرئيسي العودة إلى دستور عام 2004 إال أن هذا لم يحصل بعد. واليوم ال يزال هناك التباس دائم حول أدوار الرئيس ورئيس الوزراء. 1 كما أ عيق اإلصالح أيض ا بفعل الفساد والمحسوبية المتفشي ين. وبفعل الخصخصة السريعة ترك زت الثروات بين أيدي أفراد معدودين نسبي ا ي عرفون ب األوليغارك يضطلعون بدور متضخ م في السياسات والحوكمة ويمارسون أنشطة مثل تمويل الحركات السياسية واكتساب السيطرة على المؤسسات Mikhail Minakov, A Decisive Turn? Risks for Ukrainian Democracy After the Euromaidan, Carnegie 1 Endowment for International Peace, Washington, D.C., February 3,

23 6 إصالح قطاع األمن في أوكرانيا الحكومية لتعزيز ثرواتهم الخاصة. 2 سه ل نفوذ األوليغارك وضعف مؤسسات أوكرانيا بروز قواعد غير مكتوبة تعمل بالتوازي مع القانون المكتوب وتحرص على أن تعمل مؤسسات الدولة في أغلب األحيان لمصالح خاصة. وكنتيجة لذلك باتت مؤسسات أوكرانيا الحكومية ضعيفة وقد قو ضت ثقافة التعويق والشرعوية والسر ية الثقة العامة وإنشاء مؤسسات ذات أسلوب غربي. 3 ت عد اليوم إمكانيات اإلصالح غير أكيدة. فقد التزمت حكومة بيترو بوروشنكو Poroshenko( )Petro باإلصالح ويحافظ الكثير من النشطاء الذين شاركوا في تظاهرات الميدان األوروبي على نشاطهم السياسي ويصرون على الحاجة إلى اإلصالح. إال أن أوكرانيا تواجه تحد يات عد ة بما في ذلك مصالح مستمرة مترسخة تعز ز النظام الحالي. وبالرغم من أن البعض قد يرى بأن التحد ي اآلخر في وجه اإلصالح هو الصراع المتواصل في شرق أوكرانيا إال أن نا نناقض ذلك ففي الواقع يجعل هذا الصراع من اإلصالح أمر ا ملح ا أكثر. لقد قامت دول أخرى بما فيها الواليات المتحدة بإحداث إصالحات مهم ة في قطاع األمن أثناء خوضها حروب. وأحيان ا ت عد هكذا إصالحات الوسيلة الوحيدة للنصر وقد تتأت ى الهزيمة عن الفشل في تنفيذها. نرك ز في هذا الفصل على هندسة قطاع األمن ككل وكيفية تصميمها لالستجابة لما يلي: 1. نقاط الغموض في الدستور بشأن أدوار ومسؤوليات الرئيس ورئيس الوزراء ما يقو ض صنع القرار على المستوى التنفيذي 2. غياب التنسيق بين الوكاالت والوزارات في تطوير السياسات األمنية 3. نظام االستخبارات الالمركزي بشكل كبير 4. نقاط النقص الدائمة في منظمات األمن الداخلي. Steven Levitsky and Lucan Way, Competitive Authoritarianism: Hybrid Regimes After the Cold War, New York: 2 Cambridge University Press, 2010, pp ; Robert W. Orttung, What Hinders Reform in Ukraine? George Washington University Elliott School of International Affairs, Washington, D.C., PONARS Eurasia Policy Memo No. 166, September 2011; Minakov, Orttung,

24 إصالح قطاع األمن- هندسة القطاع ككل 7 توضيح األدوار والمسؤوليات ماذا يتوجب على النظام فعله لصنع قرار فع ال على المستوى التنفيذي يجب أن تكون أدوار المسؤولين الكبار ومسؤولياتهم واضحة ال سي ما في نظام يتم فيه تشارك السلطة بين الرئيس ورئيس الوزراء. تختلف البلدان في طريقة تحديدها لألدوار الخاصة وغالب ا ما تتغي ر هذه األدوار مع مرور الوقت. مشاكل في نظام أوكرانيا الحالي في أوكرانيا تقو ض نقاط الغموض في الدستور عملية صنع القرار على المستوى التنفيذي في قطاع األمن. وبحسب الدستور إن الرئيس مكل ف ب إدارة أمن أوكرانيا القومي. وفي الوقت عينه إن مجلس الوزراء الذي يقوده رئيس الوزراء مكل ف ب إدارة وتنسيق أمن البالد القومي. ونتج عن ذلك طوال عقد من الزمن منافسة بين الرئيس ورئيس الوزراء ومؤخ ر ا تحد يات في وجه اإلصالح واإلدارة الفع الة. كما يساهم النظام الحالي في العمل العشوائي لوزارات رئيسية. وعادة ما يتم موافقة القادة مع الرئيس أو رئيس الوزراء ويترددون أحيان ا في التعاون مع منظمات أخرى. ويتفاقم الوضع أكثر بفعل التشريعات. فمن جهة يمارس رئيس أوكرانيا السيطرة على القو ات المسل حة ومنظمات عسكرية أخرى تابعة للدولة مسؤولة عن األمن القومي والدفاع وتطبيق القانون من خالل سلطات ممنوحة له/ لها كرئيس تنفيذي لمجلس األمن والدفاع القومي ألوكرانيا وإن دعت الحاجة من خالل دعم المؤسسات التي تم تأسيسها بالتوافق مع المادة 106 الجزء األو ل الفقرة 28 من دستور أوكرانيا. 4 ومن جهة أخرى يطب ق مجلس الوزراء من خالل سلطاته الدستورية سياسات الدولة المحل ية والخارجية التي تضمن السيادة والقدرة الدفاعية واألمن Law of Ukraine, On Democratic Civilian Control of State Military Organisation and Law Enforcement Bodies, 4 Article 13.2, 2003.

25 8 إصالح قطاع األمن في أوكرانيا القومي والنظام العام ومحاربة النشاط الجرمي بالتوافق مع الدستور والقوانين والمراسيم الرئاسية. 5 توصيات بغياب اإلصالح الدستوري الذي يتخط ى مجال تحليلنا نوصي بتوضيح األدوار والمسؤوليات داخل هيكلية الحوكمة الموجودة في أوكرانيا من خالل وثائق التشريعات والسياسات. ويبدأ تخصيص المسؤوليات بشكل صحيح على المستويات العالية من الحكومة لكن تدعو الحاجة إلى تحديد أدوار ومسؤوليات واضحة داخل الوزارات والوكاالت أيض ا. كما تدعو الحاجة إلى قواعد رسمية لدعم صنع القرار عند المستويات األدنى لمعالجة مشكلة الدفع بكافة القرارات فعلي ا إلى مستويات أعلى. ونوصي على وجه الخصوص باإلعالن عن أدوار الرئيس ورئيس الوزراء ومجلس الوزراء ومسؤولياتهم. الرئيس بصفته القائد األعلى يتحم ل مسؤولية األمن والدفاع في أوكرانيا ضد التهديدات على سيادتها واستقاللها. يعكس هذا الوصف لدور الرئيس مطلب الدستور بأن الرئيس يدير أمن الدولة ودفاعها القوميين. 6 يبرز وصف المنصب دور الرئيس في الرد على تهديدات أساسية على البالد في حين يترك مسؤولية الشؤون األمنية الداخلية اليومية إلى مجلس الوزراء ووزارة الشؤون الداخلية. ويكون للرئيس مسؤولية قيادة العمليات العسكرية وإدارتها ومسؤولية على وزارة الدفاع في إدارة السياسات وعلى القو ات المسل حة في أوكرانيا عبر وزير الدفاع. رئيس الوزراء ومجلس الوزراء يوج ه رئيس الوزراء ومجلس الوزراء وينس قان كل الوزارات ويبدآن عملية وضع الميزانية ويضمنان تنفيذ القوانين األوكرانية. ومن خالل وظائف مجلس الوزراء كحكومة أوكرانيا يتمت ع بالسلطة التشغيلية والسياسية على كل الوزارات باستثناء وزارة الدفاع إلى جانب إدارة األنشطة المالية وتلك المرتبطة بالموظفين واألنشطة ذات الصلة في كل الوزارات بما فيها وزارة الدفاع. ويكون لمجلس الوزراء بالتنسيق مع مجلس األمن والدفاع القومي )الذي يشك ل الوزراء الرئيسيون أعضاء فيه( مسؤولية تخصيص األموال لتتطابق مع أولوي ات السياسات. ويشكل تحسين الشفافية وتعزيز تحديد األولوي ات في ما يخص الميزانية مسألت ين أساسي ت ين Law of Ukraine, On Democratic Civilian Control of State Military Organisation and Law Enforcement Bodies, 5 Article 15, Constitution of Ukraine, Article 106,

26 إصالح قطاع األمن- هندسة القطاع ككل 9 جد ا لتمكين أوكرانيا من استخدام مواردها المحدودة بشكل كفوء أكثر. كما أن تحسين قدرة البرلمان األوكراني )المجلس األعلى األوكراني( لإلشراف على السياسة المالية واإلدارية بدعم من المجتمع المدني يوف ر تحفيز ا مهم ا لتحقيق تنسيق أفضل وكفاءة أكبر وقد يبني ثقة أكبر باألجهزة األمنية وسط المجتمع األوكراني. تعزيز التنسيق بين الوزارات والوكاالت ما الخطوات التي يجب أن يتخذها النظام يشكل التنسيق بين الوزارات والوكاالت المختلفة تحدي ا لكافة الحكومات ويتم تحقيق ذلك باإلجمال من خالل مزيج من اآللي ات المختلفة. وتميل األنظمة الفع الة إلى أن تكون أنظمة يختار فيها المسؤول التنفيذي )الرئيس أو مجلس الوزراء في هذه الحالة( قيادة وكاالت قطاع األمن ويحاسبها. في إطار العمل هذا يستطيع مجلس األمن القومي أو هيكلية مماثلة توفير منتدى للنقاش والتشاور والتنسيق ويستطيع المساعدة على الحرص على تنفيذ السياسات. وتستطيع القواعد الرسمية أن تحد د بشكل واضح أدوار المنظمات المختلفة ومسؤولياتها للتخفيف من االلتباس وعدم الكفاءة والتنافس. وتكون األنظمة فع الة أكثر أيض ا عندما تأخذ بعين االعتبار ممارسات غير رسمية قائمة والثقافة البيروقراطية للدول والمنظمات. وقد تبرز ظروف حيث تكون التغييرات في الثقافة البيروقراطية ضرورية لضمان قدرة المنظمات على تنسيق أنشطتها وتوزيع الموارد بشكل فع ال والتخطيط للمستقبل. مشاكل في نظام أوكرانيا الحالي حالي ا تعمل الوزارات والوكاالت بشكل مستقل بوجود القليل من المحاسبة والتنسيق. وتميل إلى التصر ف وكأن ها إقطاعيات منفصلة بمواردها وآلي ات صنع القرار والمهام الخاصة بها. وبالرغم من أن منظمات قطاع األمن األساسية هي خاضعة رسمي ا للمحاسبة من قبل القيادة الرئيسة القادرة على تنفيذ مستوى معي ن من التنسيق في مهام تنفيذية أساسية ال يبدو أن الوكاالت الفردية تأخذ المبادرة لتأدية مهام مشتركة. وي عتبر تبادل المعلومات أو الموارد التي ت عد أساسي ة للتعاون الفع ال متباين ا. كما يقو ض إلقاء المسؤولية على اآلخرين

27 10 إصالح قطاع األمن في أوكرانيا وااللتباس في تحديد المسؤولية والمحاسبة بين الرئيس ورئيس الوزراء ومجلس الوزراء التنسيق أيض ا. تؤد ي مشاكل التنسيق الحالية إلى مواطن ضعف وهدر وفقدان الثقة. إذ تفشل الوزارات والوكاالت الفردية في التخصص وتقوم باالستثمار بدل ذلك في مجموعات واسعة من القدرات. ويملك الحرس الوطني Guard( )National وجهاز حرس الحدود Service( )State Border Guard سالسل لوجستيات منفصلة مستقل ة عن جيش أوكرانيا لتزويد قو اتهما بالقرب من الجبهة ويتزودان بشكل متزايد بالمركبات المدر عة واألسلحة الثقيلة الخاصة بهما. وتملك وزارة الدفاع قدرتها االستخباراتية الخاصة على المستوى اإلستراتيجي ويعود ذلك جزئي ا إلى أن األجهزة األمنية األوكرانية )SBU( ال تتشارك دائم ا االستخبارات. وتتمتع األجهزة األمنية األوكرانية بالقدرة على التركيز على أولوي اتها الخاصة وال تحتاج إلى التنسيق مع منظمات أخرى ويعود ذلك جزئي ا إلى أن ها تمتلك موارد كبرى بما في ذلك وحداتها التكتيكية الخاصة. كما أن ها ليس مدمجة جي د ا مع وكاالت ومنظمات أوكرانيا االستخباراتية األخرى. وكنتيجة لذلك غالب ا ما يكون هناك احتكاك عندما ي طلب من منظمة ما دعم عملي ات منظمة أخرى. أما المنظمات المصممة للتنسيق بين الوزارات والوكاالت فهي ضعيفة أو غير فع الة. وفي حين تحد د بعض األنظمة الرسمية كيفية حصول التنسيق وحت ى وجودها هو لتسهيل ذاك التنسيق يبدو أن ها غير كفوءة. ويقضي اختصاص مجلس األمن والدفاع القومي ب تنسيق أنشطة جه ات السلطة التنفيذية في مجال األمن والدفاع القومي ومراقبتها 7 لكن ه يفتقر إلى سلطة وضع الميزانية والقدرة على الحرص على تنفيذ قرارات السياسات. نظري ا يجبر تصويت مجلس األمن والدفاع القومي الرئيس على إصدار مرسوم لتطبيق اإلجراءات. ولكن حت ى إن كان بإمكان مجلس األمن والدفاع القومي استدعاء سلطة الرئيس على الوزارات والوكاالت االستجابة أيض ا لمجلس الوزراء. إن مجلس الوزراء الذي يمث ل الحكومة األوكرانية هو المركز الرئيسي للتنسيق بين الوكاالت. وبالتالي هو جهة تنسيق غير عملية وت عتبر قدرته على التصر ف كجهة تنسيق أو صنع قرار كفوءة محدودة. بالفعل يستلزم القانون الموافقة على أي قرار ت عنى فيه أكثر من وكالة واحدة على غرار طلبات تجهيزات الدفاع األوكرانية )وأحيان ا قرارات صغيرة كمصير مشتريات Constitution of Ukraine, Article 107,

28 إصالح قطاع األمن- هندسة القطاع ككل 11 المأكوالت الملو ثة(. ويعني ذلك أن ه على مجلس الوزراء التصويت على عدد هائل من القرارات بدل إيحال المسائل اإلدارية لحل ها على مستويات أدنى. في بعض النواحي ي عد هذا النظام تعبير ا عن مشكلة منتشرة وسط الحكومة األوكرانية وهي ثقافة الدفع بالقرارات إلى األعلى. توصيات يجب أن ي منح مجلس األمن والدفاع القومي مسؤولية أكبر لتأمين منتدى تستطيع الوزارات والوكاالت فيه إيصال وجهات نظرها ولضمان تنفيذ قرارات الرئيس على أساس يومي. كما تحتاج أوكرانيا إلى تغيير الممارسات الرسمية وإنشاء ثقافة تعاون أكبر في اإلدارات والوكاالت. وعلى كبار القادة إيضاح رغباتهم بضرورة تبادل المعلومات وبأنه يتوجب على اإلدارات والوكاالت التعاون. كما يجب اتخاذ خطوات لمشاركة طواقم العمل بين الوزارات والوكاالت من خالل المداورات الدائمة ومن خالل إنشاء مواقع ربط ولجان تنسيق متخصصة في مجاالت سياسات معي نة. هذا ويجب إيكال صنع القرار إلى أدنى مستوى ممكن وتوظيف مدنيين من خارج الحكومة وترقيتهم ال سي ما لألفراد الذين يتمتعون بتدريبات وخبرات غربية. تحسين التنسيق االستخباراتي ما الخطوات التي يجب أن يتخذها النظام يتطل ب تنسيق أنشطة مجموعة االستخبارات وتبادل منتجات االستخبارات إدارة قوية ومتواصلة لكي يكون فع اال. وفي النهاية تكمن مسؤولية اإلشراف على السياسات والتوجيه في عملية االستخبارات في رأس الهرم أي الرئيس لكن يجب تعيين مكتب مسؤول لضمان اإلدارة والدمج والتنسيق الفع ال ألنشطة مجموعة االستخبارات. وتحد د درجة تمكين هذا المكتب والمسؤول الذي يترأس ه وتمت عهما باألدوات الالزمة لتسهيل التنسيق فعالية كل من المكتب ومديره.

29 12 إصالح قطاع األمن في أوكرانيا المشاكل الكامنة في نظام أوكرانيا الحالي إن مجموعة االستخبارات في أوكرانيا المركزية بشكل كبير وتتأل ف من جهاز االستخبارات الخارجي األوكراني ووكالة استخبارات الدفاع والجهاز االستخباراتي لجهاز حرس الحدود األوكراني. كما تجري األجهزة األمنية األوكرانية وعناصر داخل وكاالت أخرى أنشطة استخباراتية لكن ها تشك ل جزء ا من قطاع االستخبارات غير الرسمي. تطو ر اإلشراف والتنسيق في مجموعة االستخبارات األوكرانية على مر تاريخ أوكرانيا بعد الحرب الباردة. فقد أ نشئت أو ال اللجنة المشتركة لالستخبارات )JCOI( في مجلس األمن والدفاع القومي في أوائل تسعينيات القرن الماضي وتطو رت عبر الزمن بالرغم من أن ها ح ل ت في وقت الحق. وفي آذار )مارس( 2015 أعاد الرئيس بوروشنكو )Poroshenko( تأسيس اللجنة المشتركة لالستخبارات. وحت ى اليوم لم تتمك ن من تحقيق الدمج والتنسيق بين وكاالت االستخبارات. وال تتوفر أي مجموعة من السياسات واآلليات للمساعدة على تنسيق األنشطة االستخباراتية المختلفة أو وضع المتطلبات أو تأسيس روابط بين صن اع السياسات ومحل لي االستخبارات. كما تفتقر اللجنة المشتركة لالستخبارات لطاقم عمل كاف. توصيات يجدر باإلدارة الرئاسية رفع مركز اللجنة المشتركة لالستخبارات موضحة دورها من خالل مرسوم أو أمر تنفيذي. على المرسوم تأسيس مركز رئيس اللجنة المشتركة لالستخبارات كمستشار استخباراتي أو ل للرئيس ومجلس الوزراء ومجلس األمن والدفاع القومي. وتكون اللجنة المشتركة لالستخبارات مخو لة ومكل فة تحسين تنسيق عمليات االستخبارات وجمع المعلومات وتحليلها عبر كل منظمات االستخبارات )بغض النظر عن خطوط رفع التقارير الحالية( وزيادة تبادل المعلومات االستخباراتية والمنتجات عبر الحدود المنظماتية. وقد تؤدي اللجنة دور قائد المجموعة االستخباراتية األوكرانية ككل وتكون مسؤولة عن تنسيق أدوارها ومهامها وميزانياتها وأنشطتها. كما قد تحرص على شمل حاجات القو ات المقاتلة في العملية الحالية في المتطلبات االستخباراتية وعلى أن ت طب ق اآلليات المناسبة لنشر االستخبارات. يجدر باللجنة وضع معايير للمجموعة االستخباراتية كمتطلبات تدريب الموظفين

30 إصالح قطاع األمن- هندسة القطاع ككل 13 وساللم أجور وامتيازات متساوية عبر المؤسسة إلى جانب بروتوكوالت تكنولوجيا المعلومات. ويجب زيادة عدد موظ في اللجنة المشتركة لالستخبارات باالستعانة بشكل أساسي بالموظفين من وكاالت االستخبارات ولكن أيض ا عبر التوظيف من خارج الوكاالت )من حركة التطو ع مثال (. ولتفادي إنشاء بيروقراطية جديدة يجب أن يكون طاقم اللجنة المشتركة لالستخبارات مدمج ا ومؤل ف ا من مهنيين رفيعي المستوى يتم اختيارهم من منظمات االستخبارات المختلفة. وعلى اللجنة المشتركة لالستخبارات تعيين مدراء استخبارات قومية من بين الموظفين بشكل يتطابق مع أولويات حاجات المستخدمين على أن يتمت عوا بمسؤولية إزالة العوائق في وجه التنسيق والتبادل عبر مجموعة االستخبارات من خالل تلبية هذه الحاجات. موافقة أدوار منظمات األمن الداخلية ووظائفها ما الخطوات التي يجب أن يتخذها النظام ترتكز منظمات األمن الداخلي في أوروبا والواليات المتحدة األمريكية على حكم القانون والمبادئ الديمقراطية. ويتم تحقيق ذلك من خالل التمت ع بالقدرة على االستجابة بشكل فع ال للتهديدات المحل ية. ومن بين الممارسات األخرى الحس اسة يتم الحفاظ على حجم صغير لمنظمات االستخبارات المحل ية وتخصص لها موارد محدودة وت عطى سلطات محددة كطريقة للحد من مخاطر االستغالل وانتهاكات حقوق اإلنسان. وي عتبر تحقيق التنسيق وتبادل المعلومات عنصر ين مهم ين أكثر من الخصائص المحددة للهيكلية التنظيمية. المشاكل الكامنة في نظام أوكرانيا الحالي تشمل منظمات األمن الداخلي الموجودة وزارة الشؤون الداخلية والشرطة وجهاز األمن األوكراني )SBU( وجهاز حرس الحدود وحرس الدولة الشخصي وخدمات الطوارئ وجهاز الهجرة والحرس الوطني وجهاز نقل الدولة الخاص وجهاز الدولة لحماية االتصاالت والمعلومات الخاصة.)SSSCIP( وقد خضعت هذه المنظمات إلصالح جذري وإعادة تصميم منذ الثورة األوكرانية عام وكان النظام يسيء استخدام العديد من وكاالت األمن الداخلي التي اعت برت مسؤولة عن القمع بدل تأمين األمن والدفاع عن الديمقراطية.

31 14 إصالح قطاع األمن في أوكرانيا ومن بين اإلصالحات المطبقة كان تأسيس الحرس الوطني ابتداء من القوات الداخلية التابعة لوزارة الشؤون الداخلية وإعادة تنظيم الشرطة داخل وزارة الشؤون الداخلية. غير أن ه حت ى مع هذه اإلصالحات ال تزال منظمات األمن الداخلي في أوكرانيا غير كفوءة بالنسبة إلى حاجات أوكرانيا. يبقى دور وزارة الشؤون الداخلية في اإلشراف على قطاع األمن ومراقبته غير واضح ا. قد تغيرت مراقبة المنظمات داخل وزارة الشؤون الداخلية والتابعة لها بشكل كبير. فحت ى مطلع العام 2014 كانت وزارة الدفاع تدير وتنس ق خدمة طوارئ الدولة. وكانت مسؤولية خدمة طوارئ الدولة ممنوحة لوزارة الشؤون الداخلية. وقد وضعت وزارة الشؤون الداخلية مخطط ا تصبح بموجبه منظمة إشراف صغيرة مسؤولة عن إدارة وتنسيق مجموعة من وكاالت الدولة المنفصلة )بما في ذلك جهاز حرس الحدود وجهاز الهجرة وخدمة طوارئ الدولة والحرس الوطني(. غير أن تنفيذ مخط ط اإلصالح هذا غير مكتمل وليس مستقبله أكيد ا. جهاز األمن األوكراني ليس متوافق ا النماذج األوروبية في ما يتعلق بصالحياته أو عملياته أو حجمه. لقد تطو ر جهاز األمن األوكراني ابتداء من لجنة أمن الدولة التابعة لالتحاد السوفياتي التي ت عرف بشكل شائع أكثر باسم ال كي جي بي وخضع إلصالحات كبرى. وقد فصلت الحكومة األوكرانية حرس الحدود واالستخبارات الخارجية عن جهاز األمن األوكراني. غير أن ه في تاريخ أوكرانيا الحديث استخدمت القيادة بشكل دوري جهاز األمن األوكراني لمراقبة الخصوم السياسيين وتعزيز السلطة وال يزال يرفع تقاريره مباشرة إلى الرئيس ولعل هذا تذكير بدوره في حماية اإلدارة بدال من ضمان األمن الداخلي. ويعز ز غياب منظمة مماثلة في المنطقة األوروبية األطلسية الحاجة إلى التفكير في إصالح جهاز األمن األوكراني. بالفعل فالنموذج األقرب إلى جهاز األمن األوكراني هو جهاز األمن الفيدرالي لالتحاد الروسي. تتمثل والية جهاز األمن األوكراني القانونية بحماية أمن الدولة في أوكرانيا. 8 وهو يتمت ع بسلطة العمل من خالل واليته إلجراء نشاط مكافحة التجسس المحد د بشكل عام ليشمل الوقاية من التهديدات الداخلية Law of Ukraine, On the Security Service of Ukraine, Article 1,

32 إصالح قطاع األمن- هندسة القطاع ككل 15 والخارجية للدولة األوكرانية وتحديدها في الوقت المناسب ودرئها 9 كما يتمتع من خالل واليته لتنفيذ القانون بسلطة التحقيق في جرائم جد ية محد دة. وفي حين تتمت ع وكاالت استخبارات وأمن محل ية أوروبية عديدة أخرى بواليات واسعة لحماية بلدانها من التهديدات الخارجية ال يتوافق استخدام جهاز األمن األوكراني لوالية مبهمة ل مكافحة التجسس مع المعايير األوروبية األطلسية. فمن خالل شمل التهديدات الخارجية والداخلية في وظيفة جهاز األمن األوكراني الخاصة بمكافحة التجسس )حت ى عندما ال تكون هذه التهديدات ردود ا على أجهزة االستخبارات من قبل خصومه( يستر القانون دور جهاز األمن األوكراني ويقو ض المحاسبة الديمقراطية. وثمة خطر أيض ا بأن تصبح هكذا تهديدات مجد د ا مرادف ا للدفاع عن النظام بنظر الحكومة ما يؤدي إلى عواقب سلبية واضحة على ديمقراطية أوكرانيا. وأخير ا ليست وظائف االستخبارات التي يؤم نها جهاز األمن األوكراني مدمجة في عملية تنسيق بين الوكاالت ألن جهاز األمن األوكراني ال ي عت بر جزء ا رسمي ا من مجموعة االستخبارات األوكرانية. إلتمام مهمته و ك ل جهاز األمن األوكراني قانوني ا باحتواء 27 ألف موظ ف ويستطيع زيادة عددهم إلى 31 ألف في الفترات الخاصة مثل ظروف القانون العرفي. 10 وبالرغم من أن هدف جهاز األمن األوكراني ووظيفته ال يتطابقان مع هدف منظمات أوروبية أخرى ووظيفتها غالب ا ما يقارن نفسه بمكتب التحقيقات الفيدرالي األمريكي Investigation(.)Federal Bureau of غير أن جهاز األمن األوكراني أكبر بكثير بشكل تناسبي من مكتب التحقيقات الفيدرالي الذي يضم حوالي 35 ألف موظف لعدد سك ان أمريكيين أكبر بسبع مر ات من عدد سك ان أوكرانيا. وعلى نحو مماثل يضم المكتب الخامس البريطاني )MI-5( حوالي 4 آالف موظ ف بالرغم من أن عدد سك ان المملكة المتحدة هو 50 بالمئة أكثر من عدد سك ان أوكرانيا. 9 ي عر ف نشاط مكافحة التجسس بما يلي نوع خاص من النشاط لضمان أمن الدولة ي نف ذ باستخدام نظام لمكافحة التجسس وبحث وأمن وتدابير إدارية قانونية ويوج ه للوقاية من والتحديد في الوقت المناسب ودرء التهديدات الخارجية والداخلية على أمن أوكرانيا والتجسس واإلرهاب وأنشطة غير قانونية أخرى ألجهزة خاصة تابعة لدول أجنبية ومنظمات وجماعات وأفراد ضد مصالح أوكرانيا. أنظر قانون أوكرانيا حول نشاط مكافحة التجسس المادة تراجع عدد الموظفين في جهاز األمن األوكراني منذ عام 2005 عندما كان شخص ا. أنظر Petrov, Oleksii Political and Budgetary Oversight of the Ukrainian Intelligence Community, thesis, Monterey, Calif.: Naval Post-.graduate School, September 2007, p. 66

33 16 إصالح قطاع األمن في أوكرانيا وفي حين ي نظر إلى جهاز األمن األوكراني وكأنه ممو ل بشكل أفضل ومحترف أكثر من أجهزة أمن أوكرانية أخرى نوع ا ما دائم ا ما ت طرح أسئلة حول فعاليته. إذ ي عتقد أن العمالء االنفصاليين والروس موجودون في قطاع ي األمن والدفاع. وتخفف المخاوف من االختراق الروسي بشكل كبير من الثقة بين الوكاالت داخل أوكرانيا ما يصع ب على جهاز األمن األوكراني مهم ة قيادة جهود مكافحة التجسس. وقد يقل ل نقل السيطرة على مكافحة التجسس العسكري إلى وزارة الدفاع كما هو مخطط حالي ا من االحتكاك بين الوكاالت. أدوار الحرس الوطني وتبعيته غير أكيدة. تم تأسيس الحرس الوطني في آذار )مارس( 2014 من القو ات الداخلية التابعة لوزارة الشؤون الداخلية. أنشأ القانون بشأن الحرس الوطني هيكلية القوة وحد د وظائفها كمنظمة عسكرية داخل وزارة الشؤون الداخلية. إال أن العالقات بين الحرس الوطني ووزارة الشؤون الداخلية والقو ات المسل حة األوكرانية والقيادة السياسية األوكرانية هي غير واضحة. واألهم من ذلك ت طرح أسئلة حول التسلسل القيادي. فبالرغم من أن الحرس الوطني مكو ن من وزارة الشؤون الداخلية ثمة شك حول قيادته التشغيلية. إذ خالل تاريخ عملية مكافحة اإلرهاب )ATO( ال سي ما عند االنسحاب من ديبالتسيفي )Debalt seve( يبدو أن الحرس الوطني لم يكن تحت السلسلة القيادية نفسها بشكل ثابت كالقو ات المسل حة األوكرانية. كما أن األسئلة المرتبطة بدور الحرس الوطني في زمن السلم هي عالقة أيض ا. 11 ف ر ض الوضع األمني في شرق أوكرانيا طلب ا متزايد ا على جهاز حرس حدود الدولة. نتج عن الوضع في شرق وجنوب أوكرانيا طلبات متزايدة بشكل كبير على قدرات أقوى لمراقبة الحدود ما يتماشى أكثر مع قو ة معسكرة. تواجه أوكرانيا اليوم الحاجة إلى مراقبة حدودها في كل من المناطق وإلى تأمين أمن حدودي في مواقف كثيرة المخاطر. وبالرغم من أن أوكرانيا قد حصلت على الدعم من دول أخرى بما في ذلك الواليات المتحدة ال يزال جهاز حرس حدود الدولة عاجز ا عن تأمين حدود أوكرانيا الطويلة بالكامل ال سي ما في المناطق المتنازع عليها وتلك التي يسيطر عليها اإلنفصاليون. 11 في شباط )فبراير( 2015 بعد وقت قليل من مفاوضات وقف إطالق النار بين الحكومة االوكرانية واالنفصاليين ه وجمت القو ات األوكرانية في مدينة ديبالتسيفي من ق بل االنفصاليين وأ جبرت على االنسحاب متكب دة إصابات كثيفة for( Andrew Kramer and David Herszenhorn, Ukrainian Soldiers Retreat from Eastern Town Raises Doubts.)Truce, New York Times, February 18, 2015

34 إصالح قطاع األمن- هندسة القطاع ككل 17 يطرح التنسيق خالل األزمات والصراعات الداخلية إشكالية. يحد د القانون األوكراني والممارسات المسؤوليات القيادية لمنظمات األمن األوكرانية ألنواع مختلفة من حاالت الطوارئ األمنية الداخلية. ووفق ا للقانون الحالي تتحم ل القو ات المسل حة المسؤولية األساسية في الصراعات العسكرية )الحروب المحل ية واإلقليمية على سبيل المثال( وجهاز حرس الحدود المسؤولية األساسية في الصراع المسل ح على الحدود األوكرانية ومسؤولية حماية أوكرانيا ضد المهاجرين غير الشرعيين والتهريب والحرس الوطني مسؤولية صراع مسل ح داخل أوكرانيا وجهاز األمن األوكراني مسؤولية نشاط مكافحة اإلرهاب. عملي ا تبقى األدوار غير محددة. ويعود التنسيق الضعيف إلى عوامل عد ة: ال تصب التهديدات دائم ا وبشكل واضح داخل هذه الفئات. قد تكون القدرات الموجودة للمنظمة المسؤولة غير كافية إلجراء مهامها المحددة. ليست السلسلة القيادية واضحة بما يكفي. ليس التنسيق مطو ر ا بما يكفي لضمان عمل المنظمات مع ا بدل عملها بشكل مستقل عن بعضها. قد تحول القيود السياسية دون التحديد الواضح ألزمة معي نة. كشفت عملية مكافحة اإلرهاب عن ثغرات في التنسيق بين الجيش النظامي والحرس الوطني ووكاالت حكومية أخرى. إن جهاز األمن األوكراني مسؤول إسمي ا عن مكافحة اإلرهاب لكن يجدر برئاسة األركان تأدية دور القيادة والمراقبة الحس اس. وغالب ا ما تعمل القو ات الحكومية وغير الحكومية بشكل مستقل بدل تنسيق جهودها. أم ا الكتائب المؤلفة من المتطو عين فهي تعمل بشكل منفصل. وثمة مراكز تنسيق وطنية ومحل ية لكن ها تبقى غير فع الة. وال يبدو أن أوكرانيا تشترك في عمليات تخطيط أو تمارين كافية قد تضمن تسليم ا سلس ا للمهام بين مختلف المنظمات األمنية المسؤولة مع تفاقم األزمة.

35 18 إصالح قطاع األمن في أوكرانيا توصيات االستمرار في مخطط إصالح وزارة الشؤون الداخلية لجعل الوزارة منظمة إشراف صغيرة مسؤولة عن إدارة مجموعة من الوكاالت المنفصلة والتنسيق بينها. تقع على عاتق مجلس الوزراء ككل مسؤولية إدارة هذه الوكاالت والتنسيق بينها من خالل وزارة الشؤون الداخلية. تحديد جهاز األمن األوكراني كمنظمة استخبارات داخلية بسلطات واضحة أكثر ومحددة بشكل أدق. 12 يبقى جهاز األمن األوكراني مسؤوال عن جمع االستخبارات حول التهديدات ضد أوكرانيا داخل الدولة بما في ذلك الرد على مكافحة التجسس ومكافحة اإلرهاب مع تعريف هذه العبارات بشكل أدق ومحد د أكثر. 13 يمكن أن يحتفظ جهاز األمن األوكراني بمسؤولية بعض أنشطة إنفاذ القانون المرتبطة بالصراع واألزمات الداخلية مثل التحقيقات في أعمال اإلرهاب أو يمكن نقل هذه األنشطة إلى وكاالت أخرى إلنفاذ القانون مع فهم الحاجة إلى تنسيق وثيق مع جهاز األمن األوكراني. وعلى القو ات المسل حة األوكرانية والحرس الوطني تحم ل المسؤولية لمكافحة التجسس العسكري. يجب توكيل التنسيق والتبادل بين جهاز األمن األوكراني ومنظمات األمن وإنفاذ القانون وتسهيلهما من خالل تغيير مؤسسي. ويحس ن إلحاق جهاز األمن األوكراني بوزارة الشؤون الداخلية ومجلس الوزراء )كما في فرنسا وألمانيا وبولندا( التنسيق بالرغم من أن ه قد ال يكون أمر ا قابال للتنفيذ على المدى القصير بسبب الظروف التي تفرضها المتطلبات األمنية الحالية. يجب أن يصبح جهاز األمن األوكراني وكالة معترف بها داخل مجموعة االستخبارات األوكرانية بما أن مهامه هي وظائف استخباراتية بشكل كبير. وسيسه ل االعتراف الصريح تحقيق تنسيق أوثق مع جهاز االستخبارات الخارجي حول األنشطة الروسية ومع باقي مجموعة االستخبارات األوكرانية أيض ا. يجب تقليص حجم جهاز األمن األوكراني لزيادة فعاليته وتقليص كلفته والمساعدة على ضمان االلتزام بالقواعد الديمقراطية. وقد يعني ذلك نقل 12 على سبيل المثال توكيل المكتب الخامس البريطاني ل حماية األمن القومي وال سي ما حمايته ضد تهديدات التجسس واإلرهاب والتخريب ومن أنشطة عمالء قوى خارجية وأعمال هادفة إلى اإلطاحة بالديمقراطية البرلمانية أو تقويضها بالسبل السياسية أو الصناعية أو العنيفة. Law of the United Kingdom, Security Service.Act of 1989, Chapter 5, Section 1, يتم تعريف مكافحة التجسس هنا بالقبض على الجواسيس وحماية العمليات السر ية والعسكرية والديبلوماسية ويتم تعريف مكافحة اإلرهاب بالردع أو الرد على أعمال اإلرهاب )أي العنف من ق بل فاعلين غير تابعين لدولة ضد مدنيين يهدف إلى زرع الخوف وإكراه الحكومات أو المجتمعات(.

36 إصالح قطاع األمن- هندسة القطاع ككل 19 بعض الوظائف إلى منظمات أخرى والتعاقد الخارجي للوظائف الداعمة والتركيز على المهام ذات األولوية. تنظيم الحرس الوطني كوكالة منفصلة تحت وزارة الشؤون الداخلية ليعمل كشرطة ذات أسلوب أوروبي. باتباع نماذج قو ات الشرطة في فرنسا وإسبانيا وإيطاليا وأماكن أخرى في أوروبا 14 يدعم الحرس الوطني خالل زمن السلم الشرطة المحلية واإلقليمية وحرس حدود الدولة في الحفاظ على األمن الداخلي وتأييد حكم القانون بما في ذلك من خالل القدرة على الرد على التحد يات التي تواجه النظام العام. وخالل الحروب أو الصراعات الداخلية التي تكون فيها القو ات المسل حة األوكرانية في موقع القيادة بما في ذلك عملية مكافحة اإلرهاب على وحدات الحرس الوطني أن تكون تابعة بالكامل للقيادة العسكرية في ظل قيادة العمليات المشتركة.)JOC( وفي حين تبقى وزارة الشؤون الداخلية مسؤولة عن الدعم اإلداري تؤم ن لوجستيات وزارة الدفاع التجهيزات األساسية مثل الوقود والطعام والذخيرة. ويتمت ع قادة القو ات المسل حة األوكرانية القطاعيون أو قادة اللواءات بسلطة قيادة على قو ات الحرس الوطني العاملة داخل مناطق عملياتهم. وقد يضمن ذلك سلسلة قيادة عسكرية تمتد من وزارة الدفاع إلى الرئيس. أما في األزمات الداخلية حيث ال تواجه أوكرانيا تهديد ا عسكري ا فعلى وزارة الشؤون الداخلية أو الحرس الوطني أو المسؤولين المحليين التمت ع بالسلطة الرئيسية وذلك بحسب الحالة. وفي زمن السلم على الحرس الوطني العمل لدعم الشرطة ومنظمات أخرى تابعة لوزارة الشؤون الداخلية. الحفاظ على جهاز حرس حدود الدولة كجهة إنفاذ قانون غير عسكرية في ظل وزارة الشؤون الداخلية مدعوم ا من الحرس الوطني )والقو ات المسل حة األوكرانية عندما تدعو الحاجة( في أزمان أو مناطق شديدة الخطورة. يساعد جهاز حرس حدود الدولة وحدات الحدود العسكرية لكن ه ال يشارك في أنشطة قتالية. تعكس هذه المقاربة ممارسات شائعة لحلف شمال األطلسي واالتحاد األوروبي وتتطابق مع القواعد العالمية لتفادي استخدام القو ات المسل حة إلنفاذ القانون المدني. كما نوصي بأن تنظر أوكرانيا في دمج إدارة الجمارك مع جهاز حرس حدود الدولة. Derek Lutterbeck, The Paradox of Gendarmeries: Between Expansion, Demilitarization and Dissolution, 14 The Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces, 2013.

37 20 إصالح قطاع األمن في أوكرانيا إنشاء سلسة قيادة واضحة لهذه المنظمات في زمن األزمات الداخلية على صعيد الحكومة المركزية وفي الميدان وتحديد ترتيبات للتنسيق وممارستها. على المنظمات التي تتمتع بقدرات ذات صلة أن ت عط ى القيادة بمرجع واحد للسلطة بشكل مثالي لضمان إستراتيجية متكاملة تتفادى االزدواجية. يجب إنشاء ترتيبات تنسيق على الصعيد ين المركزي والمحل ي وقد يكون مركز عمليات فعلي مفيد ا جد ا لممارسة القيادة وتبادل المعلومات وتنسيق األنشطة.

38 الفصل الثالث التنظيم لتعزيز الدفاع نقدم في هذا الفصل توصيات لهيكلية تنظيمية جديدة متكاملة لمؤسسات الدفاع في أوكرانيا متوافقة مع معايير حلف شمال األطلسي وممارساته. هيكلية مؤسسات الدفاع ما الخطوات التي يجب أن يتخذها النظام ليس هناك منظمة دفاع رسمية ب معيار حلف شمال األطلسي بل يظهر تنو ع كبير وسط دول حلف شمال األطلسي ال 28 في طريقة هيكلتها لمؤسسات الدفاع فيها. وبالرغم من ذلك ثمة عوامل مشتركة وقيم مشتركة ووجهات نظر كثيرة وسط حلفاء المنظمة. فإن المراقبة المدنية للقو ات العسكرية على سبيل المثال مبدأ تم احتضانه عبر حلف شمال األطلسي. وتشمل المبادئ األخرى المحاسبة والشفافية والتدابير االحتياطية القوية ضد الفساد والثقة العامة في نزاهة مؤسسات الدولة التي ال يمكن التالعب بها بحسب أهواء أو نقاط ضعف قادة سياسيين معي نين. ويتم فصل التدريب وتطوير القو ات عن قيادات العمليات بشكل شبه دائم ولمعظم منظمات دفاع حلف شمال األطلسي قيادة عمليات تحت رئيس هيئة الدفاع.)CHoD( كما ي ستخدم مخطط رموز جاي التنظيمي )J-codes( )أي جاي )J( 1 إلى جاي )J( 9/8( بشكل واسع. وهناك عوامل مشتركة أخرى واسعة لكن غير عامة مثل التفضيل العام للجيوش المحترفة على القو ات المتطو عة. استناد ا إلى الدراسات السابقة والخبرة إلصالح قطاع الدفاع وممارسات الدفاع الفع الة عالمي ا يمكن تحديد المعايير األوروبية األطلسية التي توج ه معظم منظمات الدفاع الحديثة الفع الة اليوم: 21