C O R P O R A T I O N تحديد المخاطر وتخفيفها في مساعدة قطاع األمن ألجل الدول األفريقية الهشة ستيفن واتس Watts( )Stephen
ARROYO CENTER تحدید المخاطروتخفیفھا في مساعدة قطاع الا من لا جل الدول الا فریقیة الھشة ستيفن واتس Watts( )Stephen هذا التقرير م عد لجيش الواليات المتحدة تمت الموافقة عليه للنشر العام ال قيود على التوزيع
للحصول على مزيد من المعلومات حول هذا المنشور الرجاء زيارة الموقع اإللكتروني www.rand.org/t/rr808 البيانات الفهرسية الخاصة بهذا المنشور متوفرة في مكتبة الكونغرس تحت الرقم المعياري الدولي للكتاب كالتالي: 978-0-8330-8798-0 نشرته مؤسسة RAND سانتا مونيكا كاليفورنيا. حقوق الطبع والنشر لعام 2015 محفوظة لصالح مؤسسة RAND R عالمة تجارية مسجلة. حقوق الطبع والنشر اإللكتروني محدودة هذه الوثيقة والعالمة/العالمات التجارية الواردة فيها محمية بموجب القانون. يتوفر هذا التمثيل للملكية الفكرية الخاصة بمؤسسة RAND لالستخدام ألغراض غير تجارية حصريا. يحظر النشر غير المصر ح به لهذا المنشور عبر اإلنترنت. ي صرح بنسخ هذه الوثيقة لالستخدام الشخصي فقط شريطة أن تظل مكتملة دون إجراء أي تعديل عليها. يلزم الحصول على تصريح من مؤسسة RAND إلعادة إنتاج أو إعادة استخدام أي من الوثائق البحثية الخاصة بالمؤسسة بأي شكل كان ألغراض تجارية. للمزيد من المعلومات حول تصاريح إعادة الطباعة والربط على المواقع اإللكترونية الرجاء زيارة صفحة التصاريح في موقعنا اإللكتروني.www.rand.org/pubs/permissions.html مؤسسة RAND هي منظمة بحثية ت ع د حلوال لتحديات السياسات العامة للمساهمة في جعل المجتمعات حول العالم أكثر أمان ا سالمة صحة وازدهار ا. مؤسسة RAND هي مؤسسة غير ربحية حيادية وملتزمة بالصالح العام. ال تعكس منشورات مؤسسة RAND بالضرورة آراء عمالء ورعاة األبحاث الذين يتعاملون معها. ادعم مؤسسة RAND تبرع بمساهمة خيرية معفاة من الضريبة على الصفحة www.rand.org/giving/contribute www.rand.org
تمهيد تضع هذه الدراسة البحثية بين أيدينا بمساعدة قطاع األمن األمريكي تحليال للمخاطر في الدول الهشة في أفريقيا المحيطة وكيف يمكن للواليات المتحدة أن تتوقع هذه المخاطر وتخفف منها بصورة أفضل. وتصب النتائج المستخلصة في مصلحة واضعي الخطط واالستراتيجيات في الجيش األمريكي ووزارة الدفاع األمريكية باإلضافة إلى غيرهم من المعنيين بمساعدة قطاع األمن. هذه الدراسة البحثية برعاية نائب رئيس األركان اإلدارة المالية الجيش األمريكي وأجريت ضمن برنامج االستراتيجيات والموارد بمركز RAND Arroyo وهذا المركز جزء من مؤسسة RAND وهو مركز بحوث وتطوير يعمل بتمويل فيدرالي تحت رعاية الجيش األمريكي. الترميز التعريفي الفريد للمشروع )PUIC( الذي أصدر هذه الوثيقة هو.HQD126409 iii
المحتويات تمهيد iii... الشكل... vii الملخص... ix شكر وعرفان االختصارات xvii... xix... الفصل األول مشكلة مساعدة قطاع األمن في أفريقيا...1 المفاضالت بين أهداف السياسة األمريكية في أفريقيا... 4 الفصل الثاني مخاطر مساعدة قطاع األمن في الدول الهشة في أفريقيا... 11 تقييمات كمية لتأثيرات مساعدة قطاع األمن على استقرار الدول الشريكة...12 اآلليات التي يكون للتعاون األمني من خاللها تأثيرات مزعزعة لالستقرار... 14 تقويض الحوكمة الشرعية...16 تأجيج التوترات بين الفصائل... 18 تسريب المساعدة للجهات الفاعلة من خارج الحكومة... 20 التحريض على االعتداءات...21 الخطر األخالقي... 22 التبعات االستراتيجية المحتملة أمام الواليات المتحدة...23 v
vi تحديد المخاطر وتخفيفها في مساعدة قطاع األمن ألجل الدول األفريقية الهشة الفصل الثالث تحسين عمليات المساعدة األمريكية لقطاع األمن لتخفيف المخاطر...27 التوصية األولى: وضع نظريات مشتركة لمساعدة قطاع األمن...30 التوصية الثانية: تحسين عملية تحديد المخاطر من خالل أطر التقييم الرسمية وجمع البيانات األكثر إحكام ا... 35 التوصية الثالثة: تحسين الخطط لتمكين تخفيف المخاطر...43 التوصية الرابعة: تحسين التنفيذ بطرق تخفف من المخاطر...44 الفصل الرابع الخاتمة... 49 المراجع...51
الشكل 2.1. الدول المعنية بمساعدة قطاع األمن في القيادة العسكرية األمريكية في أفريقيا... 15 vii
الملخص تؤثر هشاشة الدول في أفريقيا على العديد من المصالح األمريكية. ومن بين أكبر المخاوف الحالية التي تواجه صن اع قرار الدفاع األمريكي هو إمكانية توسع شبكات المنظمات المتطرفة العنيفة بما يتجاوز الحدود الوطنية وال سيما المنظمات المرتبطة بتنظيم القاعدة وغيره من الشبكات اإلرهابية السلفية التي تنمو في هذه البيئات. كما تشعر الواليات المتحدة بالقلق حيال القرصنة واالتجار غير المشروع )خاصة في المخدرات واألسلحة والبشر( والسيطرة على الموارد المهمة )بما في ذلك النفط والمعادن األرضية النادرة( واحتمالية انتشار األمراض الوبائية وغير ذلك من القضايا اإلنسانية. وتفرض هذه المصالح المتنوعة مفاضالت صعبة على صن اع القرار في الواليات المتحدة بشكل عام وعلى دوائر الدفاع األمريكية بشكل خاص. فاألولويات األمنية الحالية للواليات المتحدة في أفريقيا هي )1( مكافحة اإلرهاب و) 2 ( تحقيق االستقرار في الدولة الشريكة جزئي ا من خالل رفع قدرات األجهزة األمنية في الدول الشريكة لتتمكن من تولي مهامها األمنية بنفسها وذلك بما يتوافق مع سيادة القانون وحقوق اإلنسان. على األمد الطويل تعمل هذه األولويات على تعزيز بعضها البعض أما على األمد القصير فإنها غالب ا ما ستصطدم ببعضها! إن حاجة الواليات المتحدة إلى االطالع واالستخبارات واألشكال األخرى من التعاون مع أنظمة وحكومات شريكة في إطار جهودها لمكافحة اإلرهاب تتطلب منها أحيان ا المشاركة في أشكال من المساعدة في قطاع األمن )SSA( التي قد يكون لها تداعيات سلبية على االستقرار طويل األمد لهذه الدول. وحتى في ظل غياب أجندة مكافحة اإلرهاب ستخلق المصالح متعددة المجاالت للواليات المتحدة بالضرورة مفاضالت بين الجهود طويلة األمد للمساعدة في تعزيز وترسيخ استقرار الشركاء الشرعيين وبين األولويات المباشرة سواء كانت من خالل المشاركات بقوات في عمليات حفظ السالم أو عمليات مكافحة القرصنة أو الدعم الدبلوماسي للمبادرات المهمة متعددة األطراف أو غير ذلك. ix
x تحديد المخاطر وتخفيفها في مساعدة قطاع األمن ألجل الدول األفريقية الهشة وتشير هذه المفاضالت إلى وجود درجة ال يمكن تجنبها من المخاطرة. وفي حال استحالة تجنب هذه المخاطر فإنه يجب االعتراف بها صراحة وتقييمها والتخطيط لها والتخفيف منها قدر اإلمكان عبر اإلجراءات الوقائية. لألسف فإن حكومة الواليات المتحدة غير مستعدة حالي ا لتحديد المخاطر على مساعدة قطاع األمن التي تقدمها للدول األفريقية والتخفيف من هذه المخاطر حيث تتشتت اآلن عمليات مساعدة قطاع األمن على مجموعة كبيرة من الجهات الفاعلة مع عدم التنسيق المناسب فيما بينها. وهي تفتقد حالي ا إلى كثير من المعلومات الالزمة التخاذ قرارات مط لعة بالكامل كما نالحظ تخلف األطر التحليلية والعمليات بين الوكاالت الضرورية لتحليل هذه المعلومات وترجمتها إلى استراتيجيات فعالة للوقاية من المخاطر والتخفيف منها. ورغم تحقيق تقدم ملحوظ في إعادة تنظيم العمليات بين الوكاالت األمريكية وفي مراقبة وتقييم مساعدة قطاع األمن ال يزال هناك عمل كثير ينتظر إتمامه. النتائج المستخلصة رغم وجود عدد كبير من أوجه االختالف بين الدراسات الكمية لآلثار اإلجمالية للمساعدة األمريكية لقطاع األمن فإن هذه الدراسات توصلت إلى أن هذه اآلثار إيجابية بشكل عام. كما أن تلك الدراسات خلصت إلى أنها تتوقف تحديد ا على أنواع المساعدة المقدمة وخصائص الدولة الشريكة بما في ذلك نفوذ الدولة ونوع النظام الحاكم )ديمقراطي أم أوتوقراطي( إلى جانب خصائص اآلليات التي قد تتسبب في زعزعة مساعدة قطاع األمن الستقرار السياسات المحلية في الدول الهشة 1. تقويض الحوكمة الشرعية أ. إنشاء الحرس اإلمبراطوري ب. تآكل مبدأ التفوق المدني ج. النزعة الريعية والتقاعس 2. تأجيج التوترات بين الفصائل أ. تغيير توازن القوى بين الطوائف أو بين الفصائل ب. تدويل النزاعات المحلية ج. تكوين تصورات خاطئة 3. تسريب المساعدة للجهات الفاعلة من خارج الحكومة أ. تسريب األسلحة والمساعدات المادية األخرى ب. تسريب التدريب والمساعدات غير المادية األخرى 4. التحريض على االعتداءات 5. الخطر األخالقي
الملخص xi أخرى. وقد اتضح أن المساعدة المادية بوجه عام )وال سيما نقل األسلحة( تتسبب في مشاكل أكثر من المساعدة المرتكزة على التدريب والتعليم. فالدول الضعيفة واألوتوقراطية تواجه صعوبات في االستخدام اإليجابي لمساعدة قطاع األمن وفي الكثير من الدراسات ثبت أن لهذه المساعدة آثار ا محتملة مزعزعة لالستقرار. ليس من المفاجئ أن هذه النتائج تشك ل معضلة حقيقية أمام المسؤولين عن مساعدة قطاع األمن إلى منطقة مسؤولية القيادة العسكرية األمريكية في أفريقيا فالدول التي تحتاج إلى المساعدة أكثر من غيرها هي عادة األقل قدرة على االستفادة منها. على وجه الخصوص غالب ا ما تقوم الدول األقل استقرار ا على مؤسسات حكومية ضعيفة وغير ديمقراطية مقارنة بغيرها وقد اتضح أن هذه الدول تستخدم مساعدة قطاع األمن بأسوأ األشكال. وتنطوي النتائج على إشكاليات لكثير من شركاء الواليات المتحدة األقرب في مكافحة اإلرهاب في أفريقيا والتي تحكمها غالب ا أنظمة ضعيفة وأوتوقراطية مقارنة بغيرها. ستفيدنا هذه النتائج الكمية في إرساء االتجاهات العامة وهي أقل فائدة في توقع مخاطر معينة والتخفيف منها. بناء على ذلك اعتمد أيض ا هذا التقرير على الدراسات الكيفية والمقابالت المكثفة لتحديد الطرق التي يمكن أن تتسبب مساعدة قطاع األمن من خاللها في زعزعة استقرار الدول الهشة. وفي المربع أدناه ملخص لهذه اآلليات مع مراعاة أن القائمة ليست شاملة. مما ال شك فيه أن إمكانية تسب ب المساعدة األمريكية لقطاع األمن في زعزعة االستقرار تشكل بحد ذاتها مصدر ا للقلق. ولكن التداعيات االستراتيجية لفشل سياسات مساعدة قطاع األمن تتجاوز التبعات المباشرة والفورية في الدولة الشريكة. ربما كان األمر األكثر وضوح ا هو أن الواليات المتحدة تخاطر ب تلطيخ سمعتها بفعل الحكومات الشريكة التي تمارس اعتداءات ضد شعوبها. وحتى في حال حدوث السلوك التعسفي أو ازدياده سوء ا في غياب المساعدة األمريكية لقطاع األمن فإن سمعة الواليات المتحدة ستتضرر على المستويين الدولي والمحلي داخل الدولة الشريكة. كما أن لإلخفاقات في مساعدة قطاع األمن أثر سلبي على الدعم الداخلي األمريكي المستمر لمثل هذه السياسات.
xii تحديد المخاطر وتخفيفها في مساعدة قطاع األمن ألجل الدول األفريقية الهشة فعلى سبيل المثال كانت فرنسا مجبرة على االنسحاب من جنوب الصحراء الكبرى بسبب المعارضة الشعبية الفرنسية للمساعدة العسكرية في أفريقيا إثر الكشف عن دعم فرنسا لنظام الهوتو في رواندا قبل التطهير العرقي. وبشكل مشابه أدت االعتداءات التي قامت بها القوات الحكومية السلفادورية خالل حرب السلفادور في ثمانينيات القرن العشرين إلى إجبار الكونغرس األمريكي على قطع التمويل عن النظام الحاكم. وأخير ا يؤدي غالب ا فشل مساعدة قطاع األمن إلى تداعيات غير ملحوظة على قدرة الواليات المتحدة على تنفيذ سياسات المساعدة في مكان آخر. نذكر على سبيل المثال الوكالة األمريكية للتنمية الدولية التي واجهت قيود ا كثيرة على دعمها ألجهزة الشرطة األجنبية لعدة سنوات عقب دعمها لألنظمة التعسفية في الستينيات والسبعينيات من القرن العشرين. التوصيات في السياسات يقدم هذا التقرير أربع توصيات لتحسين قدرة الواليات المتحدة على توقع هذه المخاطر والتخطيط لها والتخفيف منها في النهاية وهي توصيات يمكن لوزارتي الدفاع والداخلية تنفيذها دون أي تغييرات في الهيكل القانوني أو المالي المعمول به حالي ا في مساعدة قطاع األمن. 1.1 وضع نظريات مشتركة لمساعدة قطاع األمن. قبل إجراء عمليات التخطيط أو المراقبة والتقييم المحكمة تحتاج الحكومة إلى نظريات التغيير التي تحدد التغييرات التي تتوقعها الواليات المتحدة نتيجة لمساعدتها والسبب فيها. فقد تم تبني نظريات التغيير هذه لتكون مكون ا محوري ا في قاسم كبير من برامج المساعدة التنموية. وهي عبارة عن تصريحات حكومية موازية للعقيدة العسكرية إلى حد ما حول النتائج المتوقعة من سياسات أو برامج معينة ويتم إعدادها عادة بناء على الدراسات البحثية التجريبية التي يجريها الباحثون األكاديميون أو غيرهم من الباحثين باستخدام طرق تحليلية محكمة. وبدون هذه النظريات سيكون من المستحيل معرفة ما يجب قياسه وكيفية قياسه ضمن أي جهد رقابي أو تقييمي كما أنه سيكون من المستحيل احتساب التبعات من الدرجة الثانية والثالثة في عمليات
الملخص xiii التخطيط كما ينبغي. حالي ا تفتقر حكومة الواليات المتحدةل نظريات التغيير من أجل مساعدة قطاع األمن. وإن الجهود المستمرة في إعداد عقيدة الجيش والعقيدة المشتركة من أجل التعاون األمني تقدم فرص ا لدمج هذه األطر في توجيهات وزارة الدفاع األمريكية. فعلى وزارة الدفاع أن تدمج مثل هذه األطر في التوجيهات المتعلقة باستخدام القوة.)GEF( كما يجب على وزارتي الدفاع والداخلية تضمين توجيهات تسير على نفس النسق في استراتيجياتهما الوطنية واإلقليمية. 2.2 تحسين عملية تحديد المخاطر. إن عملية التحديد والمراقبة المنظمة والموث قة للمخاطر ت عتبر شبه غائبة تمام ا عن عمليات المساعدة األمريكية لقطاع األمن. ولم تعد المقاربة غير الرسمية والبديهية التي تتبناها وزارة الداخلية لتحديد المخاطر ومراقبتها كافية لتنفيذ هذه المهمة. ومن المهم أن نلحظ أن مجموعة كبيرة من جهات التطوير الفاعلة قد اكتشفت أن هذه المقاربات غير الرسمية تسبب المشاكل وال سيما في سياق الدول الهشة مما دفعها إلى تبن ي إجراءات التقييم الرسمية بدال منها. هناك العديد من األطر التي يمكن للواليات المتحدة أن تستعيرها لتطوير إجراءات منهجية لتحديد المخاطر ومراقبتها. وإن اختارت فعل ذلك فهي تمتلك الكثير من أدوات جمع البيانات حتى في البيئات الهشة وغير اآلمنة. وقد تحول كلفة هذه الجهود للتقييم دون إجرائها في الدول الشريكة التي تتلقى قدر ا ضئيال من المساعدة. وبالنسبة للدول التي تتلقى المزيد من المساعدة )في السياق األفريقي وال سيما متلقو تمويل القسم 1206( يتم تبرير تكاليف التقييم بالمخاطر التي تتقبلها الواليات المتحدة لتقديم هذا الدعم. 3.3 تحسين التخطيط لتمكين تخفيف المخاطر. بوسع الواليات المتحدةالتركيز على عدة استراتيجيات لتخفيف المخاطر في تخطيطها لمساعدة قطاع األمن إلى الدول األفريقية الهشة. وتتضمن هذه اإلجراءات: )1( إدماج التحديد والتخفيف المنهجيين من خطر زعزعة االستقرار السياسي في استراتيجيات البلد المتكاملة كما تتطلبها توجيهات السياسة الرئاسية )23 PPD) بما في ذلك تحديد الدوافع التي ستنبه صناع القرار إلى ضرورة مراجعة مساعدة قطاع األمن بهدف اإللغاء المحتمل و) 2 ( التركيز بأكبر قدر ممكن على
xiv تحديد المخاطر وتخفيفها في مساعدة قطاع األمن ألجل الدول األفريقية الهشة أنشطة التدريب والتعليم وال سيما في السنوات األولى من العالقة كوسيلة لقياس مدى التزام الدولة الشريكة و) 3 ( بقدر اإلمكان وضع أنظمة الحوافز التي تكافئ مسؤولي مساعدة قطاع األمن المشاركين في التخطيط للنتائج التي يتم قياسها على مدار سنوات عدة وليس فقط خالل دورات التناوب التي تستمر لعام أو عامين. 4.4 تحسين التنفيذ بطرق تخفف من المخاطر. هناك طرق ال حصر لها يمكن للواليات المتحدة من خاللها أن تحس ن من تنفيذ مساعدة قطاع األمن لتخفيف مخاطرها المحتملة. وفيما يلي قائمة غير شاملة بهذه الوسائل: )1( تحسين الخبرة اإلقليمية بين الموظفين العسكريين المختارين )إلى جانب االستثمارات المكثفة الحالية في عدد صغير من ضباط المنطقة الخارجية والتدريب اإلقليمي السريع لألفراد في قوات االصطفاف اإلقليمي( وإدماج تحليل المخاطر ليكون مكون ا في الخبرة اإلقليمية وتدريب التعاون األمني و) 2 ( دمج القوات األمريكية في الوزارات الشريكة وفي قواتها في حال موافقة الدولة الشريكة واعتبارها أولوية قصوى للواليات المتحدة و) 3 ( إدماج المتعهدين بشكل أفضل لضمان أن أنشطتهم تخدم أهداف السياسة األمريكية الشاملة وليس األهداف الفنية الضيقة. يؤكد تخطيط الجيش األمريكي على تقييم المخاطر ووضع الخطط للطوارئ. وبشكل مشابه وضعت دوائر التطوير العديد من األطر النظامية لتقييم الهياكل السياسية للدولة الشريكة وإمكانية أن تشعل المساعدة األجنبية الصراعات في الدول الهشة. أولت كل من الدوائر العسكرية والتطويرية في السنوات األخيرة اهتمام ا أكبر لمراقبة البرنامج وتقييمه. ورغم هذه االتجاهات فإن التقييم الرسمي للمخاطر والتخطيط للتخفيف منها غائب بشكل شبه كلي عن عمليات المساعدة األمريكية لقطاع األمن. يشير هذا التقرير إلى أن استمرار غياب هذه اإلجراءات التي يتواجد الكثير منها بالفعل ويسهل تبنيها نسبي ا في مساعدة قطاع األمن يعر ض جهود الواليات المتحدة الرامية لتحقيق أهدافها في أفريقيا وغيرها للخطر ومن المحتمل أن يفرض تكاليف باهظة على مصالح الواليات المتحدة. بالتأكيد لن يؤدي تبني ممارسات تقييم المخاطر والتخفيف منها إلى الحد من مخاطر
الملخص xv التعاون مع األنظمة الهشة إال أنه سيكون وسيلة قليلة التكلفة إلدارة تلك المخاطر مع مواصلة تحقيق األهداف التي تهم الواليات المتحدة.
شكر وعرفانيقد ر الكاتب المساعدة والدعم اللذين قدمهما الكثير من األفراد خالل هذه الدراسة. وتحديد ا أود تقديم الشكر لتيموثي ماتشمور Muchmore( )Timothy ممثل المكتب الراعي لهذه الدراسة G-8.HQDA كما استفادت الدراسة عظيم االستفادة من وقت وإسهامات العديد من األشخاص الذين أ جريت معهم المقابالت ال سي ما مسؤولي وزارة الدفاع األمريكية ووزارة الداخلية األمريكية والوكالة األمريكية للتنمية الدولية. وألن غالبية هؤالء المسؤولين وافقوا على الحديث شريطة عدم ذكر أسمائهم ال يمكنني شكرهم باالسم ولكنني آمل أنهم سيعرفون مدى أهمية إساهماتهم في هذا التقرير. أ قدم شكر ا خاص ا للعقيد بيدرو جي. ألميدا Almeida( )Pedro.G رئيس أركان الجيش األمريكي في أفريقيا )USARAF( الذي استضاف بكل كرم زيارة قمت بها مع عدد من زمالئي في مؤسسة RAND وسمح لنا بالحديث مع مرؤوسيه حول عدد من القضايا وأشكر تيم هوغان Hogan( ) Tim من الجيش األمريكي في أفريقيا الذي سه ل االتصاالت ورت ب لمجموعة من النقاشات الثرية إلى جانب المسؤولين اآلخرين في القيادة العسكرية األمريكية في أفريقيا الذين منحونا من وقتهم رغم زيارات تقصي الحقائق المتعددة التي يتلقونها وشكري إلى مايكل شويل Schwille( )Michael الذي عمل دون كلل أو ملل على تنظيم اجتماعات قي مة لي مع أفراد فرقة المهام المشتركة المختلطة-القرن األفريقي وغيرها في جيبوتي كما أشكر جميع األفراد المتمركزين في أفريقيا الذين اقتطعوا وقت ا من مشاغلهم الحافلة للتحدث إلي. أخير ا دخلت تحسينات جم ة على هذا التقرير بفضل تعليقات واقتراحات مراجعيه وهم: جيفرسون ماركيز Marquis( )Jefferson كريستفور شناوبيلت Schnaubelt( )Christopher بروك ستيرنز لوسون Brooke( xvii
xviii تحديد المخاطر وتخفيفها في مساعدة قطاع األمن ألجل الدول األفريقية الهشة )Stearns Lawson جيسون كامبل Campbell( )Jason الرائد بحري مارفن كينج King( )Marvin مايكل ماكنيرني McNerney( )Michael كارل ميولر Mueller( )Karl أولغا أوليكر Oliker( )Olga هيذر بيترسون Peterson( )Heather ستيفاني بيزارد Pezard(.)Stephanie كما أنني ممتن لزميلتي إينجل أوماهوني O Mahony( )Angel التي شاركتني خبرتها وبياناتها الكمية.
االختصارات بعثة االتحاد األفريقي في الصومال منطقة مسؤولية الترميز التعريفي الفريد للمشروع فريق الشؤون المدنية وزارة الدفاع جمهورية الكونغو الديمقراطية التمويل العسكري الخارجي التوجيه المتعلق باستخدام القوة المقر الرئيسي إدارة الجيش التعليم والتدريب العسكري الدولي المراقبة والتقييم مستشارو وزارة الدفاع منظمة التعاون االقتصادي والتنمية توجيهات السياسة الرئاسية التعليم العسكري المهني توجيهات السياسة الرئاسية AMISOM AOR ATPUIC CAT DoD DRC FMF GEF HQDA IMET M&E MoDA OECD PDD PME PPD xix
xx تحديد المخاطر وتخفيفها في مساعدة قطاع األمن ألجل الدول األفريقية الهشة الشراكة لمكافحة اإلرهاب اإلقليمي في شرق أفريقيا التوعية اإلقليمية والثقافية واللغوية سالح تدريب ضباط االحتياط مكتب التعاون األمني مساعدة قطاع األمن إصالح قطاع األمن الشراكة لمكافحة اإلرهاب عبر الساحل األفريقي القيادة العسكرية األمريكية في أفريقيا وكالة التنمية الدولية األمريكية الجيش األمريكي في أفريقيا منظمة متطرفة عنيفة PREACT RCLF ROTC SCO SSA SSR TSCTP USAFRICOM USAID USARAF VEO
الفصل األول مشكلة مساعدة قطاع األمن في أفريقيا رغم النمو االقتصادي المثير لإلعجاب خالل العقد األخير وظهور بعض االتجاهات المشج عة على صعيد الحوكمة فإن أفريقيا ال تزال محكومة بدول هشة. ووفق ا لمؤشر الدول الهشة تقع جميع الدول األربع األكثر هشاشة على مستوى العالم في أفريقيا وتوجد أكثر من ثلثي الدول الواقعة في الفئتين األدنى 1 بالمؤشر في القارة نفسها. تؤثر هشاشة الدول في أفريقيا على العديد من المصالح األمريكية. ومن أبرز المخاوف التي تواجه صناع القرار األمريكي في شؤون الدفاع احتمالية نمو شبكات المنظمات المتطرفة العنيفة عبر الحدود الوطنية وخاصة تلك المرتبطة بتنظيم القاعدة وغيره من الشبكات اإلرهابية السلفية في هذه البيئات. كما تساور الواليات المتحدة المخاوف حيال القرصنة واالتجار غير المشروع )خاصة في المخدرات واألسلحة والبشر( والسيطرة على الموارد المهمة )بما فيها النفط والمعادن األرضية النادرة( واحتمالية انتشار األمراض الوبائية 2 وغير ذلك من القضايا اإلنسانية. تفرض هذه المصالح المختلفة مفاضالت صعبة على صناع القرار األمريكي بوجه عام وعلى دوائر الدفاع األمريكية بوجه خاص. فاألولويات األمنية األمريكية الحالية في أفريقيا هي: )1( مكافحة اإلرهاب و )2( ترسيخ االستقرار في الدول الشريكة جزئي ا من خالل رفع قدرات األجهزة األمنية.Fund for Peace, Failed States Index 2013, web page, 2013 1 2 انظر على سبيل المثال: General Carter Ham, Commanding General, U.S. Africa Command, statement before the U.S. Senate Armed Services Committee, March 1, 2012 (hereafter referred to as the U.S. Africa Command Posture State-.ment), and White House, U.S. Strategy Toward Sub-Saharan Africa, June 2012 1
2 تحديد المخاطر وتخفيفها في مساعدة قطاع األمن ألجل الدول األفريقية الهشة للدول الشريكة حتى تتمكن من تولي مهامها األمنية بنفسها بما يتوافق مع سيادة القانون وحقوق اإلنسان. على األمد الطويل ستعمل هذه األولويات على تعزيز بعضها أما على األمد القصير فإنها غالب ا ما ستصطدم ببعضها. إن حاجة الواليات المتحدة إلى االطالع واالستخبارات واألشكال األخرى من التعاون مع األنظمة الشريكة في جهودها لمكافحة اإلرهاب ستتطلب منها أحيان ا تقديم المساعدة بما فيها مساعدة قطاع األمن 3 التي قد يكون لها تداعيات سلبية على االستقرار طويل األمد في هذه البلدان. وحتى في غياب أجندة مكافحة اإلرهاب ستضطر مصالح الواليات المتحدة متعددة المجاالت إلى إجراء مفاضالت بين الجهود طويلة األمد للمساعدة في تعزيز وترسيخ استقرار الشركاء الشرعيين واألولويات األكثر إلحاح ا. وتشير هذه المفاضالت إلى وجود درجة حتمية من المخاطرة ال يمكن تجنبها. وفي حال استحالة تجنب مثل هذه المخاطر فإنه يجب االعتراف بها صراحة وتقييمها والتخطيط لها والتخفيف منها قدر اإلمكان عبر اإلجراءات الوقائية. لألسف إن حكومة الواليات المتحدة غير مستعدة حالي ا لتحديد المخاطر على دول مساعدة قطاع األمن في أفريقيا والتخفيف منها. فعملياتها لمساعدة قطاع األمن مشتتة اآلن على مجموعة كبيرة من الجهات الفاعلة مع عدم وجود التنسيق المناسب فيما بينها. وينقصها حالي ا كثير من المعلومات الالزمة التخاذ قرارات مط لعة بالكامل كما نالحظ تخل ف األطر التحليلية والعمليات بين الوكاالت الضرورية لتحليل هذه المعلومات وترجمتها إلى استراتيجيات فعالة للوقاية من المخاطر والتخفيف منها. ورغم تحقيق تقدم ملحوظ في إعادة تنظيم العمليات بين الوكاالت األمريكية وفي مراقبة مساعدة قطاع األمن وتقييمها ال يزال هناك عمل كثير ينتظر إتمامه. 3 يمكن أن تتسبب المصطلحات الرسمية المتعلقة بتعاون الواليات المتحدة مع الجيوش األجنبية ومساعدتها لها في إحداث التباس كبير. وعمال بتوجيهات السياسة الرئاسية 23 الصادرة مؤخر ا مساعدة قطاع األمن التي تقدم توجيه ا شامال للسياسات في هذا المجال يستخدم هذا التقرير مصطلح مساعدة قطاع األمن ليشمل جميع أشكال التعاون والمساعدة بما فيها األشكال التي يشار إليها عادة بمصطلحات التعاون األمني و المساعدة األمنية و مساعدة قوات األمن و بناء قدرات الشركاء. ورغم أن نص توجيهات السياسة الرئاسية غير متاح للنشر العام إال أن ملخص الوثيقة موجود في مكتب الناطق الرسمي باسم البيت األبيض 5, Fact Sheet: U.S. Security Sector Assistance Policy, April 2013; and in the document Implementation of Security Sector Assistance (SSA) Presidential Policy Directive (PPD), undated
مشكلة مساعدة قطاع األمن في أفريقيا 3 في ظل مبادرة الحوكمة األمنية التي كشفت عنها مؤخر ا الواليات المتحدة في مؤتمر قمة القيادات األفريقية من المهم تحقيق التوازن المناسب بين األولويات األمريكية المتنافسة. ويستكشف هذا التقرير طبيعة المخاطر المتأصلة في التعاون األمني األمريكي مع الدول الهشة في أفريقيا وكيف يمكن للواليات المتحدة أن تتوقع هذه المخاطر وتخفف منها بصورة أفضل. وبشكل أكثر تحديد ا يطرح التقرير ثالثة أسئلة محورية: ما المخاطر االستراتيجية التي تشكلها مساعدة قطاع األمن في الدول األفريقية الهشة هل الحكومة األمريكية مهيأة حالي ا بالشكل المطلوب لتحديد هذه المخاطر والتخفيف منها على افتراض أنها غير مهيأة كيف يمكن تحسين السياسات والعمليات األمريكية لتحديد المخاطر والتخفيف منها بتكلفة معقولة نسعى لإلجابة على هذه األسئلة من خالل ثالث خطوات: أوال مراجعة أهداف الواليات المتحدة من المشاركة في التعاون األمني مع الدول في منطقة مسؤولية القيادة العسكرية األمريكية في أفريقيا مع التركيز على التوترات بين أهداف الواليات المتحدة لتحقيق االستقرار وغيرها من المصالح. ثاني ا استعراض المخاطر المحتملة التي تفرضها مساعدة قطاع األمن في الدول الهشة. يتناول التقرير مراجعات الدراسات السابقة حول تأثيرات مساعدة قطاع األمن وذلك في محاولة لتحديد أبعاد المشكلة والقنوات التي يكون لمساعدة قطاع األمن آثار ا سلبية من الدرجة الثانية والثالثة من خاللها والتحديات التي شكلتها التبعات غير المقصودة على الواليات المتحدة والحكومات الحليفة لها في الماضي. وتشمل مراجعة الدراسات السابقة كل من األبحاث الكمية والكيفية كما تتعرف على النقاط المحتملة لالتفاق بين التقارير المتعددة متى كان ذلك ممكن ا. ثالث ا يتم إجراء استقصاء عام لعمليات الواليات المتحدة في الموافقة والتخطيط والتنفيذ والمراجعة للتعاون األمني ومساعدة قطاع األمن. ويتضمن هذا القسم اقتراحات لتحسين عمليات تحديد المخاطر والتخفيف منها في تطوير وتنفيذ ومراجعة التعاون األمني والمساعدة األمريكية لقطاع األمن.
4 تحديد المخاطر وتخفيفها في مساعدة قطاع األمن ألجل الدول األفريقية الهشة المفاضالت بين أهداف السياسة األمريكية في أفريقيا على مدار العقد األخير تنامى إجماع الخبراء األكاديميين والسياسيين على أن التعزيز المسؤول ألجهزة األمن األفريقية يجب أن يكون جزء ا من مقاربة شاملة لمعالجة المشاكل التي تعاني منها أفريقيا إلى جانب جهود تعزيز التنمية االقتصادية الم نص فة وتحسين الحوكمة. 4 وفي الواقع أكد كثير من هؤالء على أن إصالح أجهزة األمن األفريقية مسألة بالغة األهمية في التعامل مع قضايا 5 الفقر وسوء الحوكمة المنتشرة في القارة. ويتزامن هذا اإلجماع المتنامي مع صعود حركة داخل دوائر الدفاع األمريكية تنادي بالتركيز على االستخدامات الوقائية للتعاون األمني. على سبيل المثال تنص التوجيهات االستراتيجية الدفاعية لعام 2012 على: 4 حول أهمية إصالح قطاع األمن في أفريقيا انظر على سبيل المثال: Afri- Andre Le Sage, ca s Irregular Security Threats: Challenges for U.S. Engagement, Strategic Forum No. 255, Washington, D.C.: Institute for National Strategic Studies, May 2010; Jeffrey Herbst, African Militaries and Rebellion: The Political Economy of Threat and Combat Effectiveness, Journal of Peace Research, Vol. 41, No. 3, May 2004, pp. 357 369; Nicole Ball, Piet Biesheuvel, Tom Hamilton-Baillie, and Funmi Olonisakin, Security and Justice Sector Reform Programming in Africa, Evaluation Working Paper 23, London: UK Department for International Development, April 2007; and Daniel Bendix and Ruth Stanley, Security Sector Reform in Africa: The Promise and the Practice of a New Donor Approach,.Durban, South Africa: ACCORD Occasional Paper Series, Vol. 3, No. 2, 2008 حول أهميته بشكل عام انظر: Frag- Nicole Ball, Promoting Security Sector Reform in ile States, PPC Issue Paper No. 11, Washington, D.C.: U.S. Agency for International Development, April 2005; Monica Duffy Toft, Securing the Peace: The Durable Settlement of Civil Wars, Princeton, N.J.: Princeton University Press, 2010; International Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding, The Monrovia Roadmap on Peacebuilding and Statebuilding, July 2011; and Organisation for Economic Co-operation and Development Development Assistance Committee 2012, Building Blocks to Prosperity: The Peacebuilding and Statebuilding Goals.(PSGs), Paris, 2012 5 انظر على سبيل المثال, pp. Ball, 2005, pp. 2, 5 6; Bendix and Stanley, 2009, 9 10; Herbst,2004, p. 367; Global Facilitation Network for Security Sector Reform, A Beginner s Guide to Security Sector Reform (SSR), Birmingham, UK, 2007, p. 4; United Nations Development Programme, Security Sector Reform and Transitional Justice: A Crisis Post-Conflict Programmatic Approach, New.York, 2003, p. 13
مشكلة مساعدة قطاع األمن في أفريقيا 5»سنسعى لنكون الشريك األمني الم فضل على مستوى العالم وسنبحث عن شراكات جديدة مع عدد متزايد من الدول بما فيها دول أفريقيا وأمريكا الالتينية التي تتفق مصالحها ووجهات نظرها مع الرؤية المشتركة للحرية واالستقرار واالزدهار. وسنطور مقاربات مبتكرة ومنخفضة التكلفة ومحدودة األثر لتحقيق أهدافنا األمنية باالعتماد على 6 التمارين والوجود بالتناوب والقدرات االستشارية.«على نحو مشابه يذكر بيان موقف القيادة العسكرية األمريكية في أفريقيا:»سنبذل جهدنا لتوطيد عالقاتنا الحالية وتطوير شراكات جديدة في أفريقيا من أجل تعزيز القدرات الدفاعية للدول الشريكة وتمكينها من توفير خدماتها األمنية بشكل أفضل مع زيادة اإلسهام في أمن المنطقة واستقرارها«. 7 وتستند هذه الجهود إلى االفتراض الموض ح في العديد من مستندات التوجيهات االستراتيجية والقائل بأن جهود الواليات المتحدة لمساعدة الدول األجنبية في حكم نفسها والدفاع عن سيادتها بطرق تحترم سيادة القانون وحقوق اإلنسان ستصب في 8 النهاية في المصالح االستراتيجية للواليات المتحدة. يشير هذا التوافق الجلي بين وصفات السياسات العامة التي يقدمها خبراء شؤون أفريقيا لتحقيق االستقرار في القارة وبين التوجيهات االستراتيجية لوزارة الدفاع األمريكية إلى الفرص المتاحة أمام وزارة الدفاع والجيش األمريكي ألداء دور بالغ األهمية في مستقبل أفريقيا. لكن تحت هذا التوافق السطحي ترزح اختالفات كبيرة في المقاربات مما يلم ح إلى وجود مخاطر كبيرة على كل من الواليات المتحدة وشركائها األفارقة. يؤيد خبراء شؤون أفريقيا وخبراء الصراعات بشكل عام نموذج إصالح قطاع األمن الذي يركز على التحسين المتزامن لكل من القدرات األمنية U.S. Department of Defense, Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for 6.21st Century Defense, Washington, D.C., January 2012, p. 3.USAFRICOM Posture Statement (Ham, 2012), p. 1 7 8 ان ظ ر على وجه الخصوص: House, 2012 the ;انظر White أيض ا White House, National Security Strategy, 2010, and White House, National Strategy for Counterterror- Greg Mills Africa s New Strategic Significance, Wash- انظر أيض ا.ism, June 2011.ington Quarterly, Vol. 27, No. 4, 2004, pp. 164 165
6 تحديد المخاطر وتخفيفها في مساعدة قطاع األمن ألجل الدول األفريقية الهشة وآليات اإلشراف والمساءلة لضمان التطبيق الشرعي لهذه القدرات. 9 وتسعى برامج إصالح قطاع األمن إلى إشراك مجموعة متنوعة من الجهات الفاعلة بما فيها البرلمانيين والمجتمع المدني ضمن عملية التأكد من أن قوات األمن تخدم الشعب وليس النظام. ويقول مؤيدو نموذج إصالح قطاع األمن إن جهود بناء القدرات دون التحسين المتزامن آلليات اإلشراف والمساءلة من المرجح أن يكون لها انعكاسات سلبية تؤدي في النهاية إلى المزيد من زعزعة االستقرار. من المؤسف أن تشعر الكثير من األنظمة غير الديمقراطية بالتهديد الكبير من هذه البرامج اإلصالحية ألنها غالب ا ما تنشئ قواتها األمنية ومؤسساتها المدنية والعسكرية على أساس حماية النظام بدال من المساءلة الشعبية األوسع نطاق ا. 10 ونتيجة لذلك فإنها إما ترفض أية مساعدة لبناء القدرات تقوم على نموذج إصالح قطاع األمن وفي حال اعتمادها بكثافة على المساعدة الدولية فإنها قد تقبل بمساعدة بناء القدرات لكن مع إحباط أية جهود إلرساء اإلشراف والمساءلة الديمقراطيين. لهذا السبب يواجه نموذج إصالح قطاع األمن صعوبات في التأقلم مع الظروف المختلفة عن الظرفين اللذين أنشئ من أجلهما في األساس: أحداث ما بعد الصراع واالنتقال الديمقراطي للسلطة. 11 على The canonical document on security sector reform remains the Organisa- 9 tion for Economic Co-Operation and Development ECD Development Assistance Committee, Handbook on Security System Reform: Supporting Security Mills, 2004, انظر على سبيل المثال,,and Justice, Paris, 2007. On Africa specifcally p. 165; Eric Bonnemaison, Security Sector Planning in Africa: Military Force as a Public Good, African Security Review, Vol. 11, No. 2, 2002; and Herbert M. Howe, Ambiguous Order: Military Forces in African States, Boulder, Colo.:.Lynne Rienner Publishers, 2001 10 لالطالع على مراجعة لهذه الظاهرة في أفريقيا انظر:.Howe 2001 حول أهمية اإلدماج السياسي داخل وخارج األجهزة األمنية الستقرار الدول المتأثرة بالصراع بشكل عام انظر: Watts, Stephen Jason H. Campbell, Patrick B. Johnston, Sameer Lalwani, and Sarah H. Bana, Countering Others Insurgencies: Understanding U.S. Small-Footprint Interventions in Local Context, Santa Monica, Calif.: RAND Corporation, RR-513-SRF,.2014 Albrecht Schnabel, Ideal Requirements Versus Real Environments in Secu- 11 rity Sector Reform, Security Sector Reform in Challenging Environments, Geneva: Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces (DCAF), 2009; Mark Sedra, Security Sector Reform in Afghanistan and Iraq: Exposing a Concept in Crisis, Journal of Peacebuilding and Development, Vol. 3, No. 2, 2007, pp. 7 23; and Andrew Mackay, Mark Sedra, and Geoff Burt, Security Sector Reform (SSR) in Insecure Environments: Learning from Afghanistan,
مشكلة مساعدة قطاع األمن في أفريقيا 7 نحو مشابه نجد أن تركيز إصالح قطاع األمن )المناسب( على التغيير طويل األمد غالب ا ما يجعل الممارسين غير مستعدين لالستجابة إلى المتطلبات األمنية قصيرة األمد. تصر ح الواليات المتحدة بالتزامها بمبادئ إصالح قطاع األمن في مساعدة قطاع األمن على مستوى العالم بأسره وال سيما أفريقيا. 12 وعلى أرض الواقع فالعالقة بين إصالح قطاع األمن وسياسات المساعدة األمريكية لقطاع األمن أكثر تعقيد ا بكثير. لدى الواليات المتحدة نطاق أوسع من األهداف يتعدى تلك األهداف المنضوية تحت مظلة إصالح قطاع األمن. فنموذج إصالح قطاع األمن يرك ز على األهداف األمنية البشرية طويلة األمد في الدولة الشريكة. وتحرص الواليات المتحدة على تحقيق هذه األهداف ولكن من المؤكد أنها ستصطدم بغيرها من األهداف. وإلى جانب سعي الواليات المتحدة إلى بناء قدرات الدول الشريكة لتوفير خدماتها األمنية الخاصة تعمل الواليات المتحدة على اكتساب حقوق الوصول حتى تتمكن قواتها من االستجابة بفعالية لحاالت الطوارئ والمعلومات واالستخبارات حول الديناميكيات اإلقليمية والتأثير على نطاق واسع من القضايا التي تهم صناع القرار في الدول الشريكة )بما في ذلك المشاركة في العمليات متعددة األطراف تمرير تشريعات مكافحة اإلرهاب دعم المبادرات األمريكية في المنظمات الحكومية الدولية كمنظمة األمم المتحدة وغيرها(. Journal of Security Sector Management, Vol. 8, No. 3, September 2011, pp. 1 20. The High-Level Forum on African Perspectives on SSR and Experts- Level Seminar on African Perspectives on SSR recognized both the importance High-Level انظر ;of applying SSR more broadly and some of the challenges Forum on African Perspectives on SSR and Experts-Level Seminar on African Perspectives on SSR, African Perspectives on Security Sector Reform, New.York: United Nations, May 14, 2010 12 يتضح هذا االلتزام جلي ا في وثيقة إصالح قطاع األمن Devel-( U.S. Agency for International opment, U.S. Department of Defense, U.S. Department of State, Security Sector.)Reform, February 2009 يقوم الكثير من مبادئ إصالح قطاع األمن على جوهر توجيهات السياسة الرئاسية 23 مساعدة قطاع األمن. يتبنى بيان موقف القيادة العسكرية األمريكية في أفريقيا لغة إصالح قطاع األمن )دون استخدام المصطلح بشكل صريح( عندما أعلن:»نركز على تطوير الجيوش المهنية المنضبطة والقادرة والمسؤولة أمام السلطات المدنية والملتزمة برفاه مواطنيها وحماية حقوق اإلنسان«.)Ham, 2012, p. 5(
8 تحديد المخاطر وتخفيفها في مساعدة قطاع األمن ألجل الدول األفريقية الهشة على الصعيد األفريقي تحتد جد ا التوترات بين االستقرار طويل األمد واألهداف األخرى على أجندة مكافحة اإلرهاب على الرغم من أنها حاضرة على أصعدة أخرى أيض ا. 13 فعلى سبيل المثال قررت الواليات المتحدة مؤخر ا أن تتمركز قاعدة الطائرات بدون طيار في دولة النيجر لمراقبة المنظمات المتطرفة العنيفة في دولة مالي المجاورة ومواقع أخرى في الساحل األفريقي. وقد و صف هذا التحرك األمريكي بأنه إسهام هام للواليات المتحدة في التدخل الذي تقوده فرنسا في مالي والذي استعاد إلى حد ما السالم في البلد إال أن المراقبين حذروا من أن حقوق وصول الطائرات دون طيار قد تؤدي إلى تأجيج التوترات العرقية الموجودة منذ أمد طويل في النيجر. 14 وفي حالة أخرى توفر الواليات المتحدة مساعدة قطاع األمن لقوات الدفاع الشعبية األوغندية وذلك بسبب دورها الريادي في بعثة االتحاد األفريقي في الصومال.)AMISOM( ووفق ا لعدة تقارير أدت بعثة االتحاد األفريقي دور ا إيجابي ا في التخفيف من مستويات العنف في الصومال مما أدى إلى توسيع نفوذ الحكومة الفيدرالية 15 الصومالية وقل ل من التهديد الذي تشكله حركة الشباب القتالية اإلسالمية. لضمان استمرار التزام أوغندا بهذا الجهد المبذول كان على الواليات المتحدة توفير مساعدة قطاع األمن لنظام أوتوقراطي. 16 وهذه األنظمة تتجاوز بوضوح نطاق غالبية التصورات المتعلقة بإصالح قطاع األمن التي تركز على المساءلة الديمقراطية والتعاون العسكري مع هذه األنظمة قد يعرض أحيان ا العالقات 17 األمريكية مع خلفائها للخطر. 13 لالطالع على آراء سفير أمريكي سابق حول التوترات بين األجندة األمريكية لمكافحة اإلرهاب واألجندات األخرى في أفريقيا انظر: David H. Shinn, Walking the Line: U.S. Security Policy in.east Africa and the Horn, World Politics Review, February 20, 2013 14 انظ ر على سبيل المثال: Eric Schmitt, Drones in Niger Reflect New U.S. Tack on Terrorism, New York Times, July 10, 2013. Given the reputation of U.S. drones, particularly in the Muslim world, the introduction even of unarmed drones risks.some degree of blowback 15 انظر على سبيل المثال: Matt Bryden, Somalia Redux? Assessing the New Somali Federal Government, Center for Strategic and International Studies, Lanham,.Md.: Rowman and Littlefield, August 2013 16 حول العالقة بين أوغندا والمانحين انظر: Percep- Jonathan Fisher, Managing Donor tions: Contextualizing Uganda s 2007 Intervention in Somalia, African Affairs,.Vol. 111, No. 444, 2012, pp. 404 423 17 حول تبعات المساعدة طويلة األمد لألنظمة السلطوية على السياسة الخارجية انظر: Ratner, Ely Reaping What You Sow: Democratic Transitions and Foreign Policy Realign-
مشكلة مساعدة قطاع األمن في أفريقيا 9 بوجه عام كانت المساعدة األمريكية لقطاع األمن في أفريقيا متدنية جد ا خالل حقبة ما بعد الحرب الباردة لدرجة أنه لم تتح لها فرصة كبيرة إلحداث أي أثر ملموس سواء أكان إيجابي ا أم سلبي ا. ي ستثنى من ذلك تمويل كبار شركاء الواليات المتحدة في مكافحة اإلرهاب. فقد كانت أوغندا وبوروندي وموريتانيا وتونس على سبيل المثال في الشريحة األعلى من القسم 1206 )مكافحة اإلرهاب( الخاص بمتلقي المساعدة في السنوات األخيرة حيث تحصل كل من هذه الدول على عشرات الماليين من الدوالرات. 18 في دول مثل بوروندي وأوغندا )تساهم كلتاهما بإسهامات كبيرة في بعثة االتحاد األفريقي( أو موريتانيا )شريك أساسي في مكافحة اإلرهاب في منطقة الساحل األفريقي( كانت المساعدة األمريكية لقطاع األمن عام 2012 توازي تقريب ا خ مس موازنات هذه 19 الدول المخصصة للدفاع. ال يمكننا وصف سعي الواليات المتحدة إلى تحقيق األهداف قصيرة األمد كأهداف مكافحة اإلرهاب مع المخاطرة بهدفها لترسيخ االستقرار طويل األمد بأنه مسألة ضيق أفق أو تجاهل ال عقالني للمستقبل بهذه البساطة ففي الكثير من الحاالت تكون لتحقيق برامج إصالح قطاع األمن الصغيرة آثار ا ملحوظة على االستقرار طويل األمد إمكانية ضئيلة جد ا كما سيناقش الفصل الثاني من التقرير بتفصيل أكبر. كما لم يتجسد على أرض الواقع كثير من التوقعات المخيفة من منتقدي السياسات األمنية األمريكية في أفريقيا بحدوث انتكاسة أو زعزعة لالستقرار. وإذا كانت احتمالية وقوع التبعات السلبية طويلة األمد ضئيلة نسبي ا واحتمالية تحقيق األهداف قصيرة األمد كبيرة إلى حد ما فإن تجميع عدد من المكاسب قصيرة األمد له ما يبرره وإن كان ذلك على حساب بعض المخاطر طويلة األمد. والمشكلة هي افتقار الواليات المتحدة للمعلومات واآلليات الضرورية لموازنة هذه المفاضالت بشكل نظامي. ment, Journal of Conflict Resolution, Vol. 53, No. 3, June 2009, pp. 390 418. Examples include the Philippines in the Marcos era and Iran in the era of the.shah Nina M. Serafino, Security Assistance Reform: Section 1206 Background 18 and Issues for Congress, Washington, D.C.: Congressional Research Service,.April 4, 2014, p. 6 Data on these countries defense budgets come from International Institute 19.for Strategic Studies, The Military Balance, Vol. 113, No. 1, 2013
الفصل الثاني مخاطر مساعدة قطاع األمن في الدول الهشة في أفريقيا يدعو الجيش األميركي والعقيدة المشتركة إلى توقع المخاطر والتخفيف منها وإعداد فروع وإجراءات تكميلية في خطط العمليات في حال عدم تنفيذ العمليات على النحو المتوقع. إال أن دليل عقيدة الجيش بشأن التعاون األمني يخصص أقل من صفحة للتخفيف من المخاطر. عالوة على ذلك ت فهم المخاطر ضمن نطاق ضي ق للغاية إما بوصفها احتمالية التأثير السلبي ألنشطة التعاون األمني على البلدان األخرى أو بوصفها احتمالية عدم تنفيذ أهداف العمليات المحددة تحديد ا ضي ق ا. يستكشف هذا الفصل المخاطر المحتملة التي يمكن أن تفرضها أنشطة مساعدة قطاع األمن على االستقرار طويل األمد في الدول الشريكة والهشة وذلك من خالل مراجعة الدراسات الكمية حول العالقة بين مساعدة قطاع األمن ومختلف المؤشرات الستقرار الدولة الشريكة وتطورها السياسي. وتفيدنا هذه الدراسات الكمية في التوصل إلى االتجاهات العامة إال أن لها قدرة محدودة على تمييز العالقات السببية األكثر تشعب ا. يسعى القسم التالي إلى تحديد المسارات الخاصة التي قد تهدد من خاللها مساعدة قطاع األمن استقرار الدولة الشريكة. ويناقش القسم األخير التداعيات االستراتيجية المحتملة على الواليات المتحدة. ليس الهدف من التقرير إصدار أحكام موجزة على األثر العام لمساعدة قطاع األمن فالنقاش التالي يؤكد على أن أثر المساعدة األمريكية لقطاع األمن ينحصر ضمن سياقات محددة للغاية. عوض ا عن ذلك غايتنا هي المساعدة في التوصل إلى إدراك أوسع نطاق ا للتبعات المتنوعة للتعاون األمني في محاولة لتزويد التخطيط العسكري بالمعلومات واستعراض العمليات وهو موضوع سنعود لنقاشه في الفصلين األخيرين من هذا التقرير. 11
12 مخاطر مساعدة قطاع األمن في الدول الهشة في أفريقيا تقييمات كمية لتأثيرات مساعدة قطاع األمن على استقرار الدول الشريكة يوجد عدد قليل نسبي ا من التقييمات الكمية الم حكمة لتأثيرات مساعدة قطاع األمن على استقرار الدولة الشريكة ونموها السياسي. ما زال هناك الكثير من العمل الذي ينتظر إتمامه في تحديد أثر المساعدة األمريكية بشكل أدق وتحديد العالقات السببية بشكل أفضل. وتقترح هذه الدراسات عدد ا من االتجاهات المهمة ال سيما عند األخذ بعين االعتبار خصائص بعض الدول الشريكة وأنواع المساعدة األمنية األمريكية المقدمة. ربما كانت أفضل دراسة للمساعدة األمريكية لقطاع األمن هي تقرير حديث صادر عن مؤسسة RAND الهدف منه تقييم قدرة هذه البرامج على الوقاية من اندالع الصراعات العنيفة. وقد درس التحليل العالقة بين المساعدة األمريكية لقطاع األمن واستقرار الدولة الشريكة والذي ي قاس باستخدام مؤشر هشاشة الدولة. ويتوصل التقرير إلى عالقة إيجابية معتبرة إحصائي ا بين مساعدة قطاع األمن والتحس ن في استقرار الدولة الشريكة. واألمر األهم هو أن هذه العالقة مشروطة بكل من طبيعة مساعدة قطاع األمن وخصائص الدولة الشريكة. ويبدو أن البرامج ذات النطاق األصغر ال سيما البرامج التي تعمل على تثقيف قادة جيوش الدولة الشريكة هي األكثر فعالية بينما قد يكون التمويل العسكري الخارجي أثر سلبي )رغم أن العالقة بين للتمويل العسكري الخارجي والتغيرات في االستقرار ليست بالقوة الكافية لتكون م عتبرة إحصائي ا(. ويبدو أن المساعدة األمريكية لقطاع األمن ليس لها تأثير م عتبر إحصائي ا على استقرار الدول الهشة والضعيفة في حين تكون العالقة في الواقع سلبية في الدول األكثر ضعف ا )رغم أنها نكرر غير م عتبرة إحصائي ا(. أخير ا بينما حققت المساعدة األمريكية لقطاع األمنالعديد من اآلثار اإليجابية في أمريكا الالتينية وشرق آسيا وأوروبا فإنه ليس لها أي أثر إيجابي م عتبر إحصائي ا على االستقرار في أفريقيا أو الشرق األوسط لذا فالعالقة سلبية أيض ا )رغم أنها ليست م عتبرة إحصائي ا( في شمال أفريقيا والشرق األوسط.خل صت الكثير من الدراسات الكمية األخرى إلى نتائج تتناسب مع األنماط العامة الواردة في تحليل مؤسسة RAND ورغم وجود إجماع ضئيل في هذا المجال ومع ظهور أنماط متشابهة فإن الدراسات كثير ا ما تختلف في تفاصيلها. فقد توصلت دراسة أكاديمية إلى أن االتصاالت العسكرية-العسكرية بين الواليات المتحدة وأشخاص من الدولة الشريكة زادت
تحديد المخاطر وتخفيفها في مساعدة قطاع األمن ألجل الدول األفريقية الهشة 13 من احتمالية إرساء الديمقراطية في الدولة الشريكة وخلصت أخرى إلى أن مشاركة الدول الشريكة في برامج التعليم العسكري المهني )PME( األمريكية قللت من احتمالية تعرض هذه الدول النقالب عسكري. في المقابل توصلت دراسة أخرى إلى العكس: أن برامج التعليم العسكري المهني التي وفرتها الواليات المتحدة زادت من احتمالية حدوث االنقالبات العسكرية. هناك أسباب كثيرة أدت إلى اختالف نتائج هذه الدراسات فمن جهة تتشعب هذه النتائج بسبب اختالف المخرجات المرجوة: حيث قاست دراسة تأثيرات المساعدة على االستقرار وأخرى قاست تأثيرها على نشر الديمقراطية بينما تناولت دراستان تأثيرات المساعدة على االنقالبات العسكرية. ناهيك عن اختالف الفترات الزمنية التي تغطيها الدراسات المتنوعة. إجماال األرجح أن الدراسات اكتشفت آثار ا إيجابية للمساعدة األمريكية لقطاع األمن إن اعتمدت بياناتها بصورة أكبر على الحقبة ما بعد الحرب الباردة. وأخير ا تناولت الدراسات جميع العوامل السياقية )كمستويات التنمية ونوع النظام وما إلى ذلك( بشكل مغاير عن بعضها البعض. تناولت عدة دراسات أخرى العالقة بين عمليات نقل األسلحة والديناميكيات السياسية في الدول المتلقية. وانسجام ا مع النتائج المستخلصة من دراسة مؤسسة RAND خل صت دراستان مختلفتان إلى وجود عالقات إيجابية م عتبرة إحصائي ا بين حجم عمليات نقل األسلحة واحتمالية انتهاكات حقوق اإلنسان ووقوع االنقالبات العسكرية وطول فترة الحكم العسكري. ومن المثير لالهتمام أن دراسة ثالثة قد خل صت إلى أن عمليات نقل األسلحة تقلل من احتمالية وقوع االنقالبات العسكرية على األمد القصير فهي ظاهري ا تلبي االحتياجات العسكرية لبناء قدرات أكبر إال أنها ترفع من احتمالية حدوث االنقالبات العسكرية على األمد الطويل مع تحول الجيش إلى جهة فاعلة في السياسة المحلية أقوى من ذي قبل. ومن المؤسف أن جميع هذه الدراسات قد استخدمت بيانات تعود غالب ا لحقبة الحرب الباردة لذا فمن المحتمل أن تكون العالقة بين عمليات نقل األسلحة والمخرجات السياسية قد تغيرت في حقبة ما بعد الحرب الباردة )رغم أن نتائج دراسة RAND تفيد بعدم حدوث ذلك(. كما لم تستخدم الدراسات متغيرات التحكم المتعلقة بقدرة الدولة وهشاشتها أو استخدمت متغيرات ناقصة بشكل مخل ولم تتحرى التأثيرات التفاعلية لعمليات نقل األسلحة مع هذه المتغيرات السياقية. قد ال تمثل عمليات نقل األسلحة إشكالية في الدول القوية جد ا والديمقراطية إال أن لها تبعات سلبية
14 مخاطر مساعدة قطاع األمن في الدول الهشة في أفريقيا أكبر بكثير على الدول الهشة. وتتسق هذه العالقة مع دراسة مؤسسة RAND لكن هذه التحليالت األخرى ال تسمح لنا باختبار مدى إحكام هذه العالقة. ال يفاجئنا أن تكون تأثيرات مساعدة قطاع األمن مشروطة إلى حد كبير بخصائص الدولة الشريكة بما فيها نفوذ الدولة )أي قدرة النظام على توفير السلع العامة عبر مختلف أنحاء أراضيه( نوع النظام )ديمقراطي أم أوتوقراطي( وغير ذلك من الخصائص. واكتشفت دراسات عدة أن هذه الخصائص تشك ل احتمالية مشاركة األنظمة في انتهاكات حقوق اإلنسان والقتل الجماعي والتطهير العرقي كما أن لها تأثيرات قوية على استقرار هذه األنظمة. وال يفاجئنا أيض ا أن تشك ل هذه النتائج معضلة كبيرة أمام المسؤولين عن المساعدة األمريكية لقطاع األمن لمنطقة مسؤولية القيادة العسكرية األمريكية في أفريقيا فالدول التي تحتاج إلى المساعدة أكثر من غيرها هي عادة األقل قدرة على استغاللها بشكل إيجابي )أي رفع مستويات استقرارها(. للمساعدة في تمثيل المشكلة يبي ن الشكل 2-1 الدول التي تسجل درجات متدنية على مؤشرات نفوذ الدولة بما يفيد أن لمساعدة قطاع األمن تبعات سلبية على استقرارها وفق ا لتحليل دراسة RAND المذكورة سابق ا. لألسف معظم هذه الدول المعني ة هي من الشركاء ذوي األولوية للواليات المتحدة في مكافحة اإلرهاب دول الشراكة لمكافحة اإلرهاب عبر الساحل األفريقي والشراكة لمكافحة اإلرهاب اإلقليمي في شرق أفريقيا. اآلليات التي يكون للتعاون األمني من خاللها تأثيرات مزعزعة لالستقرار ستفيدنا النتائج الكمية المشروحة في القسم السابق عند إرساء االتجاهات العامة إال أن لها نقطتي ضعف: أولها من خالل هذه التحليالت الضخمة العابرة للحدود الوطنية سيكون من المستحيل تقريب ا التأكد إن كان االرتباط اإليجابي الملحوظ هو نتيجة للمساعدة األمريكية أم هو مجرد نتيجة الختيار الواليات المتحدة لشركائها أو نوع مساعدتها بحكمة. وإن كان هذا االحتمال األخير صحيح ا فسيكون لالستخدام الموس ع لمساعدة قطاع األمن نتائج سلبية. ثاني ا ال تفيد مثل هذه الدراسات كثير ا في توقع مخاطر معينة والتخفيف منها.
تحديد المخاطر وتخفيفها في مساعدة قطاع األمن ألجل الدول األفريقية الهشة 15 الشكل 2-1 الدول المعنية بمساعدة قطاع األمن بالقيادة العسكرية األمريكية في أفريقيا تراجع نفوذ الدولة الشراكة لمكافحة الا رھاب عبر الساحل الا فریقي الشراكة لمكافحة الا رھاب الا قلیمي في شرق أفریقیا RAND RR808-2.1 سعي ا لمعالجة هاتين النقطتين يعتمد هذا القسم على الدراسات السابقة الكيفية لتحديد الطرق التي يمكن من خاللها أن تزعزع مساعدة قطاع األمن استقرار السياسة الداخلية في الدول الهشة. وفي المربع أدناه ثمة موجز ب اآلليات مع مراعاة أن القائمة ليست شاملة. وحيثما أمكن يستخدم هذا القسم مصادر متعددة كتبها خبراء منطقة أفريقيا ويسوق عدة أمثلة لإلشارة إلى معقولية هذه اآلليات. وينبغي مراعاة أنها ليست معروضة بوصفها حقائق مثبتة وإنما بوصفها فرضيات جديرة بالتصديق.
16 مخاطر مساعدة قطاع األمن في الدول الهشة في أفريقيا اآلليات التي قد تتسبب في زعزعة مساعدة قطاع األمن الستقرار السياسات المحلية في الدول الهشة 1. تقويض الحوكمة الشرعية أ. إنشاء الحرس اإلمبراطوري ب. تآكل مبدأ التفوق المدني ج. النزعة الريعية والتقاعس 2. تأجيج التوترات بين الفصائل أ. تغيير توازن القوى بين الطوائف أو بين الفصائل ب. تدويل النزاعات المحلية ج. تكوين تصورات خاطئة 3. تسريب المساعدة للجهات الفاعلة من خارج الحكومة أ. تسريب األسلحة والمساعدة المادية األخرى ب. تسريب التدريب والمساعدة غير المادية األخرى 4.التحريض على االعتداءات 5. الخطر األخالقي إن العدد الكبير لهذه اآلليات وتكرار تشديد خبراء منطقة أفريقيا على أهميتها يثبت أنها جديرة بالخضوع النظامي لعمليات تحديد المخاطر والتخفيف منها في الحكومة األمريكية حتى إن توفرت تفسيرات بديلة ألي حالة منفردة. تقويض الحوكمة الشرعية رغم تركيز الواليات المتحدة على استخدام برامجها التعليمية لزرع القيم المدنية-العسكرية القويمة لدى ضباط الجيش في الدولة الشريكة فإن مساعدة قطاع األمن قد تعمل على إضعاف الحوكمة في تلك الدولة. لعل الخطر األكثر وضوح ا هو اإلنشاء أو التعزيز غير المتعمد لما يطلق عليه الحرس اإلمبراطوري وهو قوات النخبة الموالية لحاكم أوتوقراطي أو حزب أو مجموعة طائفية حاكمة بدال من الدولة بأكملها وال تخضع أفعاله لسيادة القانون. وهذه القوات الموازية شائعة جد ا في أفريقيا. 1 ت عتبر حماية نظام شرعي ضد المعارضة العنيفة دور ا مناسب تمام ا لمساعدة األمن األمريكية. ولكن إن أصبحت القوات الموالية لقائد من القادة قوية لدرجة أن القائد لم يعد يخشى أي تحد بما فيها التحديات التي تفرضها الممارسات الديمقراطية االعتيادية كاالنتخابات فإنها بذلك تهدد المفهوم األمريكي للحوكمة الشرعية. في معظم الحاالت ال تكون المساعدة األمريكية لقطاع األمن كبيرة بما يكفي إلنشاء الحرس اإلمبراطوري رغم أنها قد تساعد على اإلبقاء عليه من.Howe, 2001 1
تحديد المخاطر وتخفيفها في مساعدة قطاع األمن ألجل الدول األفريقية الهشة 17 خالل التدريب والعتاد والمشورة. وفي الدول الفقيرة التي تستفيد من المساعدة األمريكية الضخمة لمكافحة اإلرهاب )أو مساعدة مكافحة المخدرات كما هو الحال في أمريكا الالتينية( يشكل تدفق الموارد قدر ا من الخطر في هذا الشأن. ففي مورتانيا الفقيرة على سبيل المثال يؤكد بعض الخبراء اإلقليميين على أن الدعم األمريكي لمكافحة اإلرهاب عن طريق توفير الموارد المادية لوحدات في الهيكل الرئيسي للجهاز األمني للنظام وعن طريق دعم النظام رمزي ا 2 كان ركيزة أساسية سمحت لنظام سابق باتخاذ إجراءات غير ديمقراطية. واألقل وضوح ا هنا هو إمكانية إسهام مساعدة قطاع األمن في انتقال السلطة والموارد ألجهزة األمن بعيد ا عن المؤسسات المدنية التي من المفترض أن تتولى اإلشراف والمساءلة على هذه الخدمات. فتدفقات الموارد الضخمة لقطاع األمن تجعل الخدمات األمنية المصدر األكبر للمحاباة والمحسوبية. وفي حاالت متطرفة كجنوب فيتنام تصبح هذه الخدمات جهات فاعلة أقوى من المدنيين المسؤولين ظاهري ا. 3 وعلى نحو مماثل بقدر ما تحس ن مساعدة قطاع األمن من القدرة التنظيمية للمؤسسات العسكرية وغيرها من المؤسسات األمنية فإنها قد تجعل من هذه الكيانات جهات فاعلة أكثر تماسك ا وقوة في الدول الضعيفة جد ا. 4 نعود ونكرر أنه في حالة أفريقيا من النادر أن يكون حجم مساعدة قطاع األمن كبير ا بما يكفي لتعديل ديناميكيات السلطة وحدها. Cédric Jourde, Constructing Representations of the Global War on Terror 2 in the Islamic Republic of Mauritania, Journal of Contemporary African Studies, Cédric Jourde, Sifting Through the Layers انظر أيض ا ;Vol. 25, No. 1, 2007, p. 94 of Insecurity in the Sahel: The Case of Mauritania, Africa Security Brief No. 15, Africa Center for Strategic Studies, National Defense University, September 2011; and Princeton N. Lyman, The War on Terrorism in Africa, Donald Rothchild and John W. Harbeson, eds., Africa in World Politics, Boulder, Colo.: West-.view Press, 2013 3 انظر على سبيل المثال: Insurgency: Sir Robert Thompson, Defeating Communist The Lessons of Malaya and Vietnam, St. Petersburg, Fla.: Hailer Publishing,.2005 [1966], pp. 58 59 John Samuel Fitch, The Political Impact of U.S. Military Aid to Latin America: 4 Institutional and Individual Effects, Armed Forces and Society, Vol. 5, 1979, pp. 360 386. Critics of U.S. policy in Mali have made essentially this argument in ;relation to the coup launched by the U.S.-trained Captain Amadou Sanogo انظر على سبيل المثال, Policy, Simon Tisdall, Mali: Fragile Democracy and Clumsy U.S..The Guardian, January,18 2013 مع ذلك لم تنجح هذه النقاشات في تشكيل حجة مقنعة بأن المهارات التي قدمتها الواليات المتحدة أو القدرات األخرى كانت سبب ا في وقوع االنقالب في دولة مالي.
18 مخاطر مساعدة قطاع األمن في الدول الهشة في أفريقيا ولكن بوسع المساعدة أن تجعل األجهزة األمنية أقل اعتماد ا على السلطات المدنية من حيث الموارد وبالتالي ستصبح أقل تعرض ا للمساءلة وغالب ا أكثر 5 عدوانية وتسبب ا في االعتداءات. وأخير ا عندما يتعلق األمر بكميات المساعدات الضخمة تذكي المساعدة احتمالية تفاقم نموذج الدولة الريعية حتى وإن لم يختل التوازن المدني- العسكري. وقد الحظ الكثير من المراقبين أن المساعدة قابلة لالستبدال إلى حد ما على األقل أي أن المساعدة المقدمة لوظيفة ما ستوف ر األموال التي كانت الدولة الشريكة ستضطر إلنفاقها عليها. 6 وهكذا تصبح الدولة الشريكة حرة في إنفاق األموال الجديدة على ما تشاء بما في ذلك تمويل األنشطة غير اإلنتاجية التي تعزز من شبكات المحسوبية والسيطرة األمنية. وبقدر ما يقل اعتماد الدولة الشريكة على مواطنيها لتوليد العوائد واستخدامها للمساعدة الخارجية من أجل شراء الدعم فإنها ليست مضطرة لالستجابة للمطالب الشعبية. وهذه الدول 7 الريعية تواجه مخاطر كبيرة متعلقة بسوء الحوكمة. تأجيج التوترات بين الفصائل ثمة مجموعة ثانية من اآلليات التي يكون للتعاون األمني من خاللها تأثيرات مزعزعة لالستقرار وهي تتعلق باحتمالية إسهام هذه المساعدة في تأجيج التوترات بين الفصائل. Stephen Ellis, Briefing: The Pan-Sahel Initiative, African Affairs, Vol. 103, 5 No. 412, pp. 459 464; Cédric Jourde, The International Relations of Small Neoauthoritarian States: Islamism, Warlordism, and the Framing of Stability, International Studies Quarterly, Vol. 51, 2007, pp. 481 503; for similar dynam- Yezid Sayigh, Policing the People, Building the State: انظر أيض ا,ics elsewhere Authoritarian Transformation in the West Bank and Gaza, Washington, D.C.:.Carnegie Endowment for International Peace, February 2011 6 انظ ر على سبيل المثال: Panel Tarhan Feyzioglu, Vinaya Swaroop, and Min Zhu, A Data Analysis of the Fungibility of Foreign Aid, World Bank Economic Review, Vol. 12, No. 1, 1998, pp. 29 58; and Nasir M. Khilji and Ernest M. Zampelli, The Fungibility of U.S. Military and Non-Military Assistance and the Impacts on Expenditures of Major Aid Recipients, Journal of Development Economics, Vol..43, No. 2, April 1994, pp. 345 362 Deborah Bräutigam, Aid Dependence and Governance, Stockholm: Expert 7 Group on Development Issues, 2000; Nicolas van de Walle, African Economies and the Politics of Permanent Crisis, 1979 1999, New York: Cambridge University Press, 2001; World Bank, Assessing Aid: What Works, What Doesn t, and.why, Washington, D.C.: World Bank, 1998