Nengloveyou - 196484534 اللجنة االقتصادية واالجتماعية لغربي آسيا أوال - كيف تكون الحماية االجتماعية أداة للعدالة يرى الكثيرون في الحماية االجتماعية مجموعة من األدوات الفعالة للوقاية من المخاطر والحد من الفقر. غير أن كيفية استخدام هذه األدوات في تحقيق التنمية العادلة والمستدامة ليست دائما واضحة. وقد ركزت المناقشات الدولية في معالجة موضوع الفقر والتعرض له على استهداف الفقراء والمعرضين للفقر ببرامج خاصة للتأمين االجتماعي وشبكات األمان االجتماعي من غير أن تتطرق من منظور متكامل لألسباب الجذرية للفقر االجتماعية واالقتصادية والسياسية وأسباب التعرض له. ومع تزايد االهتمام بنهج المشاركة لم تبلغ مشاركة المواطنين في سياسات الحماية االجتماعية بعد مستوى يخو لهم التأثير على وجهتها ومساءلة الحكومات بشأنها. 1 ولمناقشة موضوع الحماية االجتماعية أهمية كبيرة للمنطقة العربية حيث تكاد السياسة االجتماعية تقتصر على شبكات األمان وأدوات المساعدة. وهذا الوضع هو نتيجة لخلل في عقد اجتماعي تنازل بموجبه المواطنون عن حقهم في المشاركة في صنع القرار لقاء األمن والعيش. وفي الوقت نفسه ركز النموذج االقتصادي في العديد من الدول على تدابير لمعالجة تداعيات برامج التكييف الهيكلي رافقها أفتراض بأن مكاسب النمو االقتصادي ستتسرب تلقائيا إلى الفئات الفقيرة. وهكذا يبدو أن نهج الحماية االجتماعية في المنطقة منفصل عن حقوق المواطنة وعدالة توزيع الموارد ومنحاز إلى مفهوم المساعدة أكثر منه إلى التنمية. 2 وتتطلب معالجة هذه النواقص تغييرات لتحويل مسار السياسات االجتماعية عامة وسياسات الحماية االجتماعية خاصة. وينبغي أن تترافق هذه التغييرات مع استراتيجيات اقتصادية شاملة ومستدامة وإصالحات في الحكم تنطلق من مبادئ المساواة واإلنصاف والحقوق والمشاركة التي هي أساس للعدالة االجتماعية. 1
وتركز هذه النشرة على عالقة التآزر بين الحماية االجتماعية والعدالة االجتماعية. وهي تتناول الحماية االجتماعية باعتبارها أداة لتمكين األفراد وخاصة الفقراء فال يعودوا مستفيدين من الخدمات وحسب بل عناصر فاعلة في عملية التنمية. وتختتم النشرة بمجموعة من التوصيات بشأن وضع سياسات للحماية االجتماعية عادلة ومتكاملة. ويتوقف اختيار تدخالت الحماية االجتماعية وآثارها المتوقعة على التوزيع على كيفية فهم الجهات المعنية بالعدالة االجتماعية. 4 فالنهج الذي يعتمده أصحاب القرار حيال العدالة االجتماعية هو الذي يحد د طبيعة الحماية االجتماعية إما بإنشاء شبكات أمان لتخفيف وطأة الصدمات االقتصادية أو باتخاذ تدابير جذرية لمعالجة الثغرات الهيكلية التي تؤدي إلى الفقر واإلجحاف. اإلطار 1- مفهوم العدالة االجتماعية في أواخر عام 2010 نزل المواطنون إلى الشوارع في عدد من البلدان العربية مطالبين بالعدالة االجتماعية والحرية والكرامة فأعادوا إلى حيز المناقشة مفهوم العدالة االجتماعية وأبعادها. وهذا المفهوم إذ ارتبط حسب معظم النهج بمبادئ اإلنصاف والمساواة وإعادة توزيع الموارد والمستحقات والتماسك يبقى من الصعب التوصل إلى تعريف واضح ومتفق عليه. واقترحت اإلسكوا تعريف العدالة االجتماعية بالمساواة بين الجميع في الحقوق وفي الحصول على الموارد والفرص رجاال ونساء وإزالة الحواجز التي تحول دون تمكين الفئات المحرومة من تحقيق طاقاتها في المشاركة في صنع القرارات التي تؤثر على حياتها*. وفي هذا التعريف ترتكز العدالة االجتماعية على مبادئ المساواة واإلنصاف والحقوق والمشاركة. كثيرا ما تنحاز جهود التنمية الدولية لفهم الحماية االجتماعية وتعزيزها من منظور العدالة االجتماعية نحو قراءات إيديولوجية محددة للعدالة إما محافظة أو ليبرالية. وال تتيح هذه المقاربات أطرا متكاملة لفهم كيفي ة وقوع اإلجحاف وكيفي ة معالجته بالحماية االجتماعية. Sam Hickey, 2014 وبين العدالة االجتماعية والحماية االجتماعية قاسم مشترك هو الحقوق. فالصكوك الدولية لحقوق اإلنسان ومواثيق األمم المتحدة والمبادرات الدولية بما فيها أهداف التنمية المتفق عليها تتناول صراحة الحماية االجتماعية باعتبارها واجبا على الدولة وحقا للمواطن وأساسا لبناء مجتمعات تسودها العدالة والمساواة والسالم. ثانيا - الحماية االجتماعية والعدالة االجتماعية: هل هي قضي ة حقوق التآزر بين العدالة االجتماعية والحماية االجتماعية هو موضوع توقفت عنده الفلسفة السياسية كما في أعمال Rawls حول قيمة العدالة والتوزيع العادل للمستحقات االجتماعية مثل الحقوق والحريات والفرص والثروات. وفي أعمال آخرين مثل Young تتخذ العالقة بين الحماية االجتماعية وإعادة التوزيع بعدا أوسع نتيجة للتفاعل بين الهيكليات االجتماعية والمؤسسات السياسية وموازين القوة. ويفسر Sen هذه العالقة في نهج اإلمكانات الوظيفية حيث يربط القدرة على تحقيق الرفاه وبناء مجتمعات عادلة بإمكانية مشاركة األفراد في األنشطة االقتصادية أو السياسية. 3 والحماية االجتماعية هي عنصر أساسي في العقد االجتماعي الذي تلتزم بمقتضاه الدولة قانونيا باحترام واجباتها وتطبيقها عن طريق تلبية الحد األدنى المقبول من االحتياجات وخدمات الرعاية الصحية والسكن والتعليم. ومن واجب الدولة أيض ا أن تحمي الفئات التي تحتاج إلى حماية وتستخدم الموارد المتاحة لضمان حق جميع أفراد المجتمع في الحماية االجتماعية. ويسهم توطيد الروابط بين العدالة االجتماعية والحماية االجتماعية في نظام يحفظ الحقوق والواجبات وفي تمكين األفراد )أصحاب الحقوق( من المشاركة في عملية صنع القرار ومساءلة الجهات التي تقع الواجبات على عاتقها )الجهة المكلفة بالمسؤولية( بما يقو ي حس االلتزام بخطط الحماية االجتماعية ويضمن استدامتها. وال ينبغي أن يقتصر هدف هذه الخطط على معالجة مواطن الضعف في وقت األزمات بل يجب أن تركز على اإلنصاف والمساواة والمشاركة وتمكين المستفيدين من المساعدة االجتماعية من المشاركة. *E/ESCWA/28/8 2
بفعالية في المجتمع. ولضمان حق الحصول على الحماية االجتماعية ال بد من أن تستوفي المستحقات والخدمات االجتماعية معايير أساسية فتكون متاحة ومقبولة وميسرة كما ال بد من ضمان مساءلة الجهة المسؤولة عنها. ثالثا - الحماية االجتماعية والعدالة االجتماعية في خطة التنمية لما بعد عام 2015 اإلطار 2- أمثلة عن صكوك حقوق اإلنسان وغيرها من الصكوك المعني ة بالحماية االجتماعية اإلعالن العالمي لحقوق اإلنسان لعام 1948: المواد تحل الحماية االجتماعية في موقع األولوية في المناقشات الجارية حول خطة التنمية لما بعد عام 2015 وأهداف التنمية المستدامة. وتسل م وثيقة ريو+ 20»المستقبل الذي نصبو إليه«بأهمي ة العمل على إتاحة الخدمات االجتماعية للجميع وتؤك د»ضرورة توفير الحماية االجتماعية لجميع أفراد المجتمع وتعزيز النمو والقدرة على الصمود والعدالة والتماسك االجتماعيين«وتشج ع»المبادرات الوطنية والمحلية التي تهدف إلى توفير الحد األدنى للحماية االجتماعية لجميع المواطنين«. 5 وأكد الفريق العامل المفتوح باب العضوية المعني بأهداف التنمية المستدامة أهمية الحماية االجتماعية كوسيلة فعالة للتصدي للفقر وعدم المساواة والتعرض للمخاطر وقرر إدراجها في األهداف والغايات المقترحة. أ درجت الحماية االجتماعية في التقرير التجميعي المقدم 6 من األمين العام بشأن خطة التنمية لما بعد عام 2015 ضمن الثغرات الرئيسية في التنمية المستدامة التي لم تركز عليها األهداف اإلنمائية لأللفية ويتوج ب على الدول األعضاء أن تعمل على سدها. ودعا التقرير صراحة إلى وضع حد أدنى للحماية االجتماعية كأساس ال غنى عنه في معالجة اإلقصاء. 25-22 العهد الدولي الخاص بالحقوق االقتصادية واالجتماعية والثقافية لعام 1966: المواد 12-9 اتفاقية القضاء على جميع أشكال التمييز ضد المرأة لعام 1979: المادتان 11 و 14 اتفاقية حقوق األشخاص ذوي اإلعاقة لعام 2006: المادة 28 معايير العمل الالئق لمنظمة العمل الدولية )عدة إصدارات( إعالن منظمة العمل الدولية بشا ن العدالة االجتماعية من أجل عولمة عادلة لعام 2008 قرار الجمعية العامة 1/65 لعام 2010 الوفاء بالوعد: متحدون لتحقيق األهداف اإلنمائية لأللفية )A/RES/65/1( الحماية االجتماعية والعدالة االجتماعية في نظام للحقوق א כ المصدر: صندوق األمم المتحدة للسكان»النهج القائم على حقوق اإلنسان«متاح باللغة اإلنكليزية على الرابط التالي: رابعا - الحماية االجتماعية والعدالة االجتماعية في المنطقة العربية: خطوات كبيرة وإن غير كاملة تواجه المنطقة العربية تحديات كبيرة في إحقاق العدالة االجتماعية منها تدني معدالت المشاركة في القوى العاملة ال سيما في صفوف النساء والشباب وانتشار القطاع غير النظامي واإلقصاء االجتماعي وتفاوت مستويات الفقر وعدم المساواة على أساس الثروة والجنس والموقع الجغرافي وسوء اإلدارة وندرة المياه والنزاعات. ويبقى الرابط بين الحماية االجتماعية والعدالة االجتماعية ضعيفا في غياب حقوق المواطنة واإلصالحات الهيكلية א א א א א א א א א א א א א כ א א א כ אא א א א א א א.http://web.lb.unfpa.org/rights/approches.htm א א 3
الحماية االجتماعية في أهداف التنمية المستدامة وغاياتها الهدف الهدف 1- القضاء على الفقر بجميع أشكاله في كل مكان الهدف 3- ضمان تمتع الجميع بأنماط عيش صحية وبالرفاهية في جميع األعمار الهدف 5- تحقيق المساواة بين الجنسين وتمكين كل النساء والفتيات الهدف 8- تعزيز النمو االقتصادي المطرد والشامل للجميع والمستدام والعمالة الكاملة والمنتجة وتوفير العمل الالئق للجميع الهدف 10- الحد من انعدام المساواة داخل البلدان وفيما بينها الهدف 16- التشجيع على إقامة مجتمعات مسالمة ال يهمش فيها أحد من أجل تحقيق التنمية المستدامة وإتاحة إمكانية وصول الجميع إلى العدالة وبناء مؤسسات فعالة وخاضعة للمساءلة وشاملة للجميع على جميع المستويات الغاية 3-1 استحداث نظم وتدابير حماية اجتماعية مالئمة على الصعيد الوطني للجميع ووضع حدود دنيا لها وتحقيق تغطية صحية واسعة للفقراء والضعفاء بحلول عام 2030. 4-1 ضمان تمت ع جميع الرجال والنساء وال سيما الفقراء والضعفاء منهم بنفس الحقوق في الحصول على الموارد االقتصادية وكذلك حصولهم على الخدمات األساسية وعلى حق ملكية األراضي والتصرف فيها وغيرها من الحقوق المتعلقة بأشكال الملكية األخرى وبالميراث وبالحصول على الموارد الطبيعية والتكنولوجيا الجديدة المالئمة والخدمات المالية بما في ذلك التمويل المتناهي الصغر بحلول عام 2030. 5-1 بناء قدرة الفقراء والفئات الضعيفة على الصمود والحد من تعرضها وتأثرها بالظواهر المتطرفة المتصلة بالمناخ وغيرها من الهزات والكوارث االقتصادية واالجتماعية والبيئية بحلول عام 2030. 8-3 تحقيق التغطية الصحية الشاملة بما في ذلك الحماية من المخاطر المالية وإمكانية الحصول على خدمات الرعاية الصحية األساسية الجيدة وإمكانية حصول الجميع على األدوية واللقاحات الجي دة والفعالة والميسورة التكلفة. 4-5 االعتراف بأعمال الرعاية غير مدفوعة األجر والعمل المنزلي وتقديرها من خالل توفير الخدمات العامة والبنى التحتية ووضع سياسات الحماية االجتماعية وتعزيز تقاسم المسؤولية داخل األسرة المعيشية والعائلة حسبما يكون ذلك مناسبا على الصعيد الوطني. 5-8 تحقيق العمالة الكاملة والمنتجة وتوفير العمل الالئق لجميع النساء والرجال بما في ذلك الشباب واألشخاص ذوو اإلعاقة وتكافؤ األجر لقاء العمل المتكافئ القيمة بحلول عام 2030. 8-8 حماية حقوق العمل وتعزيز بيئة عمل سالمة وآمنة لجميع العمال بمن فيهم العمال المهاجرون وبخاصة المهاجرات والعاملون في الوظائف غير المستقرة. 4-10 اعتماد سياسات وال سيما السياسات المالية وسياسات األجور والحماية االجتماعية وتحقيق قدر أكبر من المساواة تدريجيا. 6-16 إنشاء مؤسسات فعالة وشفافة وخاضعة للمساءلة على جميع المستويات. 7-16 ضمان اتخاذ القرارات على نحو مستجيب لالحتياجات وشامل للجميع وتشاركي وتمثيلي على جميع المستويات. المصدر: تقرير الفريق المفتوح باب العضوية التابع للجمعية العامة المعني بأهداف التنمية المستدامة 68/970/A. 4
الالزمة لتحقيق النمو الشامل. وتجتمع هذه التحديات مع تحديات أخرى مثل التغي رات الديمغرافية فتؤدي إلى ازدياد عدد من هم بحاجة إلى الحماية من الفقر والصدمات االقتصادية والكوارث الطبيعية والمخاطر التي ترافق دورة الحياة. وتفاقمت التحديات مؤخرا على أثر األزمة السورية التي دفعت بماليين المواطنين إلى النزوح. فحتى 14 نيسان/ أبريل 2015 سجلت مفوضية األمم المتحدة العليا لشؤون الالجئين أكثر من 3.9 مليون الجئ وال تزال أعداد كبيرة قيد التسجيل. 7 ويلقي هذا الوضع بأعباء غير مسبوقة على المجتمعات والبنى التحتية والفرص االقتصادية وخدمات الحماية االجتماعية في البلدان المجاورة المضيفة مثل ولبنان واألردن. اإلطار 3- التداعيات االقتصادية واالجتماعية لألزمة السورية على لبنان زيادة بنسبة 30 في المائة في مجموع السكان منذ عام 2011 زيادة بمقدار الثلثين في عدد الفقراء مقارنة بمستويات ما قبل عام 2011 ارتفاع معدل البطالة بمقدار الضعف المساعدة ضرورية لتلبية الحاجات األساسية لحوالى 70 في المائة من مجموع الالجئين السوريين المسجلين في لبنان 29 في المائة منهم مصنفون في الفئات الشديدة التعرض للمخاطر المصدر: مفوضية األمم المتحدة العليا لشؤون الالجئين والحكومة اللبنانية (2014) 2015-2016 Lebanon Crisis Response Plan https://docs.unocha.org/sites/dms/syria/lcrp_document_.en_26mar2015.pdf وأدت معالجة أعراض الفقر بدال من أسبابه الجذرية إلى عدد من المشاكل منها: 1- تكاد تغطية خطط التأمين االجتماعي القائمة على االشتراكات تقتصر على العسكريين والموظفين المدنيين والعاملين في القطاع الخاص وال تشمل أعدادا كبيرة من العاملين في القطاع غير النظامي والعاملين المؤقتين والعاملين في القطاع الزراعي والعمال المهاجرين. وال تغطي خطط معاشات التقاعد سوى ثلث سكان المنطقة وتتراوح نسب التغطية بين 8 في المائة في اليمن و 87 في المائة في ليبيا. 8 وتبدو برامج تأمين األمومة في معظم البلدان العربية غير وافية ومعدالت تغطية العامالت منخفضة ألن معظمهن في القطاع غير النظامي والقطاع األسري غير مدفوع األجر. 2- ليس لبرامج الحماية االجتماعية غير القائمة على االشتراكات أو شبكات األمان االجتماعي تأثير كبير على الفقر حتى اآلن وذلك لتغطيتها المحدودة وغير الموجهة. فبرامج شبكات األمان االجتماعي في المنطقة العربية ال تغطي سوى 23 في المائة من الخمس األشد فقرا من السكان وهذه التغطية هي دائما أقل من المتوسط العالمي. 9 3- تعتمد البلدان العربية كثيرا على نظم الدعم ذات األثر المحدود على توزيع الموارد. ففي مصر مثال استفاد أفقر 40 في المائة من السكان بأقل من 3 في المائة من دعم الوقود في عام 2008 وفي تونس تستفيد األسر المعيشية األكثر ثراء من دعم الطاقة 40 مرة أكثر من األسر المنخفضة الدخل. 10 وبلغ اإلنفاق السنوي على دعم الطاقة 8.5 في المائة )240 مليار دوالر( من مجموع الناتج المحلي اإلجمالي للمنطقة في عام 2011 في حين لم يتعد اإلنفاق على اإلعانات الغذائية 0.7 في المائة من الناتج المحلي اإلجمالي. 11 وفي اآلونة عددا األخيرة اتخذت بعض الدول مثل مصر والمغرب من اإلجراءات للحد من االعتماد على دعم الطاقة ولكن ارتفاع مستوى اإلنفاق على هذا الدعم في الكثير من البلدان العربية األخرى كان موضع انتقاد من الوكاالت اإلنمائية الدولية ألنه يحي د االستثمار بعيدا عن برامج اجتماعية أكثر فعالية مثل التحويالت النقدية المشروطة. 4- يطرح تعد د الجهات التي تقد م الخدمات االجتماعية ومنها الهيئات الحكومية والقطاع الخاص والمنظمات الدينية والمنظمات غير الحكومية المحلية أو الدولية إذ كثيرا ما تعمل هذه الهيئات من دون أي تحديا كبيرا تنسيق. وتبذل دول عربية كثيرة جهودا حثيثة لتحسين سياسات الحماية االجتماعية. ومن األمثلة على ذلك: 5
التشغيل وبناء موارد بشرية ذات مؤهالت عالية من خالل التوجيه المهني والتدريب على المهارات. 17 خامسا - الحماية االجتماعية والعدالة االجتماعية: التجارب المستفادة من البلدان النامية األخرى تبي ن التجارب من مختلف أنحاء العالم أن الدول التي نجحت في الحد من فقر الدخل وبناء التماسك االجتماعي هي التي دمجت تدابير الحماية االجتماعية ضمن استراتيجيات التنمية االجتماعية واالقتصادية األوسع نطاقا. أم ا الدول التي اعتمدت تدخالت موجهة فلم تحقق الفعالية نفسها في الحد من الفقر. وفيما يلي بعض التجارب الناجحة التي تبي ن مدى مساهمة الحماية االجتماعية في العدالة االجتماعية. ويمكن للدول العربية أن تكي ف هذه الممارسات االبتكارية بحيث تتناسب مع احتياجاتها. اعتمدت بوليفيا نظاما شامال للمعاشات التقاعدية لكبار السن غير قائم على االشتراكات وهو نظام Renta Dignidad أو معاش»الكرامة«تعويضا عن النقص في التغطية لنظم المعاشات التقاعدية القائمة على االشتراكات. وتشك ل إيرادات النفط مصدر التمويل األساسي لهذا النظام الذي كان يغط ي حتى عام 2012 نسبة 91 في المائة من السكان من الفئة العمرية 60 سنة وأكثر وذلك بكلفة واحد في المائة من الناتج المحلي اإلجمالي. 18 أطلق األردن استراتيجية العتماد نهج الحد األدنى من الحماية االجتماعية وقام بتوسيع نطاق تغطية الضمان االجتماعي. وأطلقت الحكومة عمليات إصالح لتعميم منظور المساواة بين الجنسين في التأمين االجتماعي فأدخلت تعديالت أساسية على السياسات العامة بهدف تعزيز المساواة وزيادة مشاركة المرأة في القوى العاملة. 12 أعلنت الحكومة التونسية مؤخرا خطتها لرفع سن التقاعد إلى 62 سنة في عام 2015 من أجل تقليص العجز في صندوق المعاشات التقاعدية وتخفيف األعباء الضريبية وإتاحة الموارد ألوجه أخرى من اإلنفاق االجتماعي. 13 يخطط المغرب لرفع سن التقاعد إلى 62 سنة في عام 2015 وإلى 65 سنة بحلول عام 2021 وقام بتوسيع نطاق استحقاقات األمومة. ويعتبر المغرب من البلدان الرائدة في المنطقة العربية في هذا المجال 14 وقد نال جائزة الجمعية الدولية للضمان االجتماعي للممارسات الجيدة في أفريقيا لعام 2014 بتمي ز نظرا للمستوى العالي من المرونة في إدارة العالقات مع المشتركين وإصالح نظام المعاشات التقاعدية. كانت البحرين الدولة العربية األولى التي تعتمد نظام تأمين ضد البطالة ضمن اإلصالحات التي طبقتها لسوق العمل. ويقدم هذا النظام المستحقات لموظفي الخدمة المدنية والعاملين في القطاع الخاص وجميع الباحثين عن عمل من دون تمييز بين المواطنين وغير المواطنين. ويغطي هذا النظام الباحثين عن عمل للمرة األولى فيعالج بذلك مشكلة بطالة الشباب. 15 حس نت فلسطين نطاق تغطية برنامجها الوطني للتحويالت النقدية باستخدام آلية محددة األهداف ونظام موحد للدفع. واستكملت هذا البرنامج بمجموعة من المساعدات العينية والسيما في مجاالت التعليم والغذاء والصحة. 16 سياسات سوق العمل الفاعلة هي من أشكال الحماية االجتماعية التي تهدف إلى تأمين فرص العمل وإعادة دمج العاطلين عن العمل في صفوف القوى العاملة. ومن األمثلة على هذه السياسات ما تنتهجه هيئة تنمية وتوظيف الموارد البشرية الوطنية في اإلمارات العربية المتحدة وهي هيئة عامة تعنى بتأمين خدمات اعتمدت بعض الدول مثل مقاطعة تايوان الصينية وجمهورية كوريا وكوستاريكا خططا شاملة للرعاية الصحية. فعمدت جمهورية كوريا مثال إلى توسيع تغطية نظم اإلعانات العامة وأطلقت نظاما لضمان الحد األدنى من المستوى المعيشي ال يعتمد على االشتراكات بل يقوم على تقييم مستوى معيشة األشخاص الذين يعيشون تحت خط الفقر كما اعتمت برامج لتأمين للعاطلين عن العمل مؤقتا 19. نجحت البرازيل في توسيع نطاق خدمات الرعاية الصحية والتعليم االبتدائي من خالل مزيج يجمع بين بناء الشراكات بين القطاعين العام والخاص في 6
مجال الرعاية الصحية واستثمار اإليرادات الضريبية ومساهمات قطاع األعمال في الخدمات التعليمية. 20 يزداد تطبيق برامج المساعدة االجتماعية الموجهة في البلدان المنخفضة الدخل حيث يعمل الكثيرون في القطاع غير النظامي. ففي عام 2010 مثال قدمت برامج التحويالت النقدية المشروطة وحدها مثل برنامج المنح األسرية في البرازيل Bolsa( )Familia وبرنامج ضمان تكافؤ الفرص في المكسيك )Oportunidades( الدعم لحوالي 129 مليون شخص في 18 بلدا في أمريكا الالتينية. 21 وضعت الصين برنامج الحد األدنى للمستوى المعيشي في المدن Bao( )Di لتقديم المساعدات النقدية والعينية إلى الفقراء. ووسعت الحقا نطاق هذا البرنامج ليشمل العاطلين عن العمل لمدة طويلة. ويغطي البرنامج حاليا أكثر من 110 ماليين مواطن وتعتزم الحكومة الوصول بهذا البرنامج إلى 1.3 مليار مواطن بحلول عام 2020 أكبر البرامج الموجهة في العالم. 22 في جنوب أفريقيا يعتمد ربع السكان على تحويالت الدخل مثل منح إعالة األطفال والمعاشات االجتماعية للمسنين والمنح االجتماعية األخرى. 23 وتغطي منح إعالة األطفال أكثر من 10 ماليين طفل دون عمر 18 سنة وتعتبر من أوسع برامج إعالة األطفال وأشملها في العالم. سادسا - سلطة الشعب: الحماية االجتماعية في ن هج قائمة على المشاركة تستلزم العدالة االجتماعية مشاركة المواطنين إلنجاح السياسات االجتماعية ال سيما تلك المتعلقة بالحماية االجتماعية وخاصة مع انتشار العمل غير النظامي والفقر وضعف هياكل الحكم والنقص في الكفاءات اإلدارية. وما من طريقة معيارية لضمان إيصال صوت الشعب كما أن ن هج المشاركة يحددها العقد االجتماعي الساري ونوع برامج الحماية االجتماعية المطبقة ومستوى الالمركزية اإلدارية. وفيما يلي بعض األمثلة التي تبي ن نهج المشاركة في الحماية االجتماعية: أطلقت رواندا برنامج Ubudehe لتمكين المواطنين من المشاركة في تقييم الفقر. فشارك المواطنون في تقييم مستويات الفقر واالقصاء في مجتمعاتهم المحلية وتحديد األشخاص الذين يحتمل أن يستفيدوا من أي تدخل حكومي. وفي عام 2009 رصد البرنامج 15,000 مجتمع ريفي في رواندا وصنفها باالستناد إلى مؤشرات اجتماعية واقتصادية )مثل الثروة والرفاه(. واستخدمت النتائج في تحديد المؤهلين لالستفادة من الخطة الوطنية للتأمين الصحي. 24 تعتمد الهند عمليات التدقيق االجتماعي حيث تتولى منظمات المجتمع المدني مع المواطنين مراجعة إجراءات السلطات المحلية. وتعقد جلسات استماع علنية لمساءلة السلطات عن أوجه اإلجحاف. ويفرض قانون المهاتما غاندي لضمان العمل في األرياف لعام 2005 مثال إجراء عمليات تدقيق دورية للتحقق من المساواة بين المستفيدين في الحصول على المعلومات وفرص العمل. 25 اعتمدت البرازيل نهج المشاركة في وضع الميزانية العامة في سياق االنتقال إلى الديمقراطية وتعزيز الالمركزية في الخدمات. ومنذ عام 1989 أتاحت هذه العملية للمواطنين من عدة بلديات المشاركة في القرارات التي تؤثر على اإلنفاق االجتماعي. ونفذت الهند وعدد من الدول األفريقية واألوروبية مبادرات مماثلة. 26 سابعا - تمويل الحماية االجتماعية: تحد أم فرصة من أكثر األسئلة التي تترد د في سياق الحماية االجتماعية ما يتعلق بسبل التمويل ال سيما في فترات الركود االقتصادي. وقد ال تكون اإلجابة بديهي ة ولكن التجارب الدولية المذكورة بي نت الدور األساسي الذي يمكن أن تؤديه السياسات االجتماعية في تحقيق التنمية االجتماعية واالقتصادية حتى ولو كانت الموارد الوطنية محدودة. وقد اقترحت منظمة العمل الدولية مجموعة من الخيارات لتمويل سياسات الحماية االجتماعية وتحقيق العدالة االجتماعية منها: )أ( إعادة ترتيب أولويات النفقات العامة )ب( زيادة اإليرادات الضريبية )ج( توسيع نطاق اشتراكات الضمان االجتماعي )د( االقتراض أو إعادة هيكلة الديون القائمة )ه( الحد 7
Lara El Khoury من التدفقات المالية غير المشروعة )و( االعتماد على المساعدة اإلنمائية الرسمية والتحويالت المالية )ز( استخدام االحتياطي المالي واحتياطي النقد األجنبي في المصرف المركزي )ح( اعتماد إطار أكثر مرونة في االقتصاد الكلي. 27 وتنفق البلدان العربية في المتوسط 13.8 في المائة من الناتج المحلي اإلجمالي على الخدمات االجتماعية أي ما يعادل نصف متوسط اإلنفاق في البلدان المتقدمة ويتجاوز بقليل متوسط اإلنفاق في بلدان أمريكا الالتينية )13.6 في المائة(. 28 وفيما يلي أمثلة عن اثنين من النهج األكثر استخداما لزيادة الحي ز المالي للحماية االجتماعية يمكن للبلدان العربية االسترشاد بها: الدفاع واألمن لالستثمار في البرامج االجتماعية. واستخدمت دول أخرى مثل غانا وموزامبيق المدخ رات المحققة من اإللغاء التدريجي للدعم الحكومي لتمويل برامج اجتماعية أكثر كفاءة. 29 وفي المنطقة العربية ألغى المغرب مؤخرا وبشكل تدريجي نظام دعم الوقود الذي عمل به طيلة أربعين عاما ليزيد اإلنفاق االجتماعي. 30 تفرض النرويج ضرائب على إيرادات النفط والغاز وتستخدم فائض الثروات لتمويل الصندوق الحكومي للمعاشات التقاعدية وهو من أسخى نظم الرعاية االجتماعية في العالم وأكثرها استدامة. خفضت الحكومة في سري النكا وكمبوديا وكوستاريكا وموريشيوس النفقات في قطاعي تطبق بعض الحكومات ضرائب لصالح الفقراء مثل ضريبة الدخل التصاعدية أو الضريبة على الثروة 8
المجلد 5 العدد 2 Rawpixel - shutterstock 26936060 توخيـ ـا للعدالــة مــن خــال إعادة التوزيع. وقد أثبت مثال نظــام الضريبــة التصاعديــة المعتمد في النرويج أن تخفيــض الضرائــب علــى ذوي الدخل المنخفض والمتوســط يفعل مشــاركتهم في االقتصاد ويضمن وتقدم النرويج مقابل توزيعـ ـا للدخــل أكثــر إنصافا. الضرائب المرتفعة برامج شــاملة للضمان االجتماعي. ومنذ عام 1980 تشـ ـكل الضرائب نســبة تتراوح بين 39 و 45 فــي المائــة مــن الناتــج المحلي اإلجمالي في النرويج وبيــن 41 و 51 فــي المائــة مــن الناتج المحلي اإلجمالي في الدانمرك.31 تســتخدم بوليفيــا الضرائــب علــى اســتخراج الغــاز لتمويل نظــام شــامل للمعاشــات التقاعديــة لكبــار الســن. وقامت البرازيــل والصيــن بتوســيع نطــاق المعاشــات التقاعدية فــي المناطــق الريفيــة باســتخدام الضريبــة العامة.32 ثامنا - نحو سياسات شاملة ومتكاملة وعادلة للحماية االجتماعية في المنطقة العربية على الرغم من التحديات المختلفة القائمة حققت المنطقة ملحوظا في مجال الحماية االجتماعية تقدما العربية مسترشدة بالتجارب الناجحة في المناطق األخرى واألطر والمبادئ العالمية لحقوق اإلنسان والعدالة االجتماعية. ولتلبية مطالب المواطنين في العدالة االجتماعية وإنشاء نظم عادلة للحماية االجتماعية يمكن للدول العربية النظر فيما يلي : -1 تكريس حق الجميع في الحصول على الحماية االجتماعية في الدساتير والسياسات والتشريعات كحق 9
غير قابل للتصرف وتوطيد التضامن االجتماعي. وال يقتصر ذلك على وضع إطار أخالقي وقانوني ومالي لتطبيق سياسات الحماية االجتماعية بل يضمن المشاركة والمساءلة في إدارة نظم الحماية االجتماعية. 2- توسيع نطاق الحماية االجتماعية بتأمين التغطية تدريجيا للجميع واستكمالها بمستحقات إضافية تضمن حصول جميع المحتاجين من كبار السن والعاطلين عن العمل واألشخاص ذوي اإلعاقة والنساء والعمال غير النظاميين على الدعم الكافي للدخل وخدمات التعليم والرعاية الصحية. وينبغي أن يطبق ذلك ضمن خطة تضع الركائز األربع للعدالة االجتماعية أي المساواة واإلنصاف والحقوق والمشاركة في صميم أهداف السياسات العامة. ال يمكن أن تنجح وتستوفي شروط االستدامة ما لم تعالج العوامل الهيكلية واألسباب الجذرية للفقر وعدم المساواة. 5- وضع آليات لتحقيق الدمج االجتماعي والمساءلة والتماسك االجتماعي من خالل شراكات ابتكارية بين القطاعين العام والخاص وإفساح المجال لمشاركة المواطنين وتوطيد حس المواطنة والمسؤولية. -6 تفعيل مشاركة الدولة في تمويل الخدمات االجتماعية وتقديمها وإدارتها وفي تنظيم الخدمات االجتماعية التي تقدمها الجهات غير الحكومية لضمان جودتها وإتاحتها ال سيما في المناطق النائية أو المتأثرة بالنزاعات. 3- اعتماد نهج مختلفة للعمل بحد أدنى من الحماية االجتماعية من أجل التوصل إلى أكثر الخيارات فعالية في تقديم المستحقات حسب ظروف البلد. 4- الربط بين تدخالت الحماية االجتماعية والتدخالت الهيكلية األوسع مثل اإلصالحات في الحكم وسياسات العمل والسياسات المناهضة للتمييز. فالسياسات والبرامج الرامية إلى تأمين الحماية االجتماعية -7 توسيع الحي ز المالي للحماية االجتماعية باتخاذ تدابير تستوفي شروط االستدامة المالية والسياسية واختيار النظام المناسب للتمويل الذي يكون موضع إجماع بعد تقييم المفاضالت المحتملة. وهذا يعني أن اإلصالحات المالية يجب أن تراعي الظروف الوطنية مع إيالء االعتبار الالزم لمواطن القو ة التي تمي ز نظم الحماية االجتماعية القائمة ومواطن الضعف التي تشوبها. 10
الحواشي C. Sdralevich and others, Subsidy 1010 Reform in the Middle East and North Africa: Recent Progress and Challenges Ahead (Washington, D.C., International Monetary Fund, 2014), pp. ix and 18. A. Zaid and others, Arab Uprisings 1111 & Social Justice: Implications of IMF Subsidy Reform Policies (New America Foundation, 2014), http://www.annd. org/english/data/publications/pdf/31.pdf. S. Brodmann and others, Social 1212 insurance reform in Jordan: awareness and perceptions of employment opportunities for women, Discussion Paper No. 1402 (Washington, D.C., World Bank, 2014). T. Amara, Tunisia to lift retirement 1313 age two years to ease fiscal plight, 20 October 2014. http://www. reuters.com/article/2014/10/20/ us-mideast-investment-tunisiaiduskcn0i90vh20141020. N. Cherkaoui Morocco raises 1414 retirement age, 21 August 2014, http:// www.unhcr.org/pages/49e486a76.html. ILO and Government of Bahrain, 1515 Kingdom of Bahrain: Decent Work Country Programme 2010-2013 (March 2010), http://www.ilo.org/ public/english/bureau/program/dwcp/ download/bahrain.pdf. N. Jones and M. Shaheen, Transforming 1616 Cash Transfers: Beneficiary and Community Perspectives on the Palestinian National Cash Transfer Programme - Part 2: The Case of the West Bank (London, Overseas Development Institute and UKAID, December 2012). http://www.tanmia.ae/ 1717 Arabic/AboutTanmia/Pages/ VisionMissionandValues.aspx. J. Mendizabal, The reach and impact 1818 of Bolivia s social pension, 28 January 2014, http://www.unhcr.org/ pages/49e486a76.html. R. Jawad, Social protection in the 1919 Arab region: emerging trends and recommendations for future social policy, Arab Human Development Report Research Paper Series (Cairo, United Nations Development Programme/Regional Bureau for Arab States, 2014). United Nations Research Institute 2020 for Social Development (UNRISD), Combating Poverty and Inequality: Structural Change, Social Policy and Politics (Geneva, 2010). World Bank, One in every four Latin 2121 Americans is covered by programs such as the Bolsa Familia Oportunidades, 15 July 2013. Available from http:// www.worldbank.org/en/news/ feature/2013/07/15/brazil-latin- America-covered-social-safety-nets. J. Chen and A. Barrientos, Extending 2222 social assistance in China: lessons from the Minimum Living Standard Scheme, Chronic Poverty Research Centre Working Paper, No. 67 (November 2006). UNRISD, Combating Poverty and 2323 Inequality. R. Chambers, Good practices for 2424 effective participation in social protection design and implementation, 27 March 2014. Available from http:// www.unrisd.org/unrisd/website/ newsview.nsf/(httpnews)/7a7c8f 4B1D5C2E9BC1257CA80058501B? OpenDocument. 1.1 للمزيد من المعلومات حول أنواع برامج الحماية االجتماعية أنظر منهاج الحماية االجتماعية في منظمة العمل الدولية -http://www.social protection.org/gimi/gess/showtheme.ac tion;jsessionid=82957701e637724c8e35a 49cd2b504ba6cf112cb95495f09 0dc2ccf436d4a397e3aTbhuLb NmSe34MchaRahaMax50?th..themeId=11&lang=EN 2.2 لالطالع على المزيد من المناقشات حول التنمية االجتماعية والعقود االجتماعية في المنطقة العربية أنظر اإلسكوا وعود الربيع: المواطنة والمشاركة المدنية في مسارات التحول الديمقراطي )E/ESCWA/SDD/2013/3( الفصل الثالث. ESCWA, Social justice: Concepts, 3.3 principles, tools and challenges (E/ESCWA/SDD/2013/Technical Paper.9). S. Hickey, Relocating social protection 4.4 within a radical project of social justice, European Journal of Development Research, vol. 26, No. 3 (2014). 5.5 قرار الجمعية العامة الصادر في 27 تموز/يوليو 2012 والمعنون»المستقبل الذي نصبو إليه«.)A/RES/66/288( 6.6 الطريق إلى العيش بكرامة بحلول عام 2030: القضاء على الفقر وتغيير حياة الجميع وحماية كوكب األرض- تقرير تجميعي مقدم من األمين العام بشأن خطة التنمية المستدامة لما بعد عام.)A/69/700( 2015 http://data.unhcr.org/syrianrefugees/ 7.7 21( regional.php نيسان/أبريل.)2015 D.A. Robalino and others, Pensions in 8.8 the Middle East and North Africa: Time for Change (Washington, D.C., World Bank, 2005). 9.9 سيلفا وآخرون الدمج والمرونة: الطريق لألمام لشبكات األمان االجتماعي في منطقة الشرق األوسط وشمال أفريقيا MENA No. 72975 Development Report )واشنطن العاصمة البنك الدولي 2012( الصفحة x. 11
February 2015. http://www.ft.com/ cms/s/0/b57011ba-b095-11e4-92b6-00144feab7de.html#axzz3yoasjtzo. 3131 اللجنة االقتصادية واالجتماعية لغربي آسيا )اإلسكوا(»العدالة االجتماعية في السياسات العامة للدول العربية«ورقة مناقشة قدمت خالل الدورة الوزارية الثامنة والعشرين لإلسكوا تونس أيلول/سبتمبر 2014 )E/ESCWA/28/8( الصفحة.56 ILO, Social Protection Floors in the Post- 3232 2015 Agenda: Targets and Indicators, Social Protection for All Policy Brief (Geneva, April 2014). protection: key to crisis recovery, inclusive development and social justice, Social Protection Policy Papers, No. 12 (Geneva, International Labour Organization, 2014). N. Prasad, Broken relationship: social 2828 policies, the Arab States and the middle class (E/ESCWA/EDGD/2014/Technical Paper.2). ILO, Social protection global policy 2929 trends 2010-2015. B. Daragahi, Developing economies: 3030 taking a load off, Financial Times, 11 Y. Aiyar and others, A guide to 2525 conducting social audits: learning from the experience of Andhra Pradesh, Accountable Government Policy Research Series (Accountability Initiative, 2011), http://www. accountabilityindia.in/sites/default/ files/guidelines_-_le.pdf. ESCWA, Participation and social 2626 protection in the Arab region (E/ESCWA/SDD/2014/Technical Paper.7). ILO, Social protection global policy 2727 trends 2010-2015 from fiscal consolidation to expanding social E/ESCWA/SDD/2015/Technical Paper.3 United Nations Publication 15-00267 - July 2015 Copyright ESCWA 2015 Printed at ESCWA, Beirut T. +961 1 981 301 F. +961 1 981 510 www.escwa.un.org بيت االمم المتحدة ص.ب. 11-8575 ساحة رياض الصلح 2812-1107 بيروت لبنان