The Islamic University Gaza Research and Postgraduate Affairs Faculty of Sharia and Law Master of Public Law الجامعة اإلسالمية غزة شئون البحث العلمي والدراسات العليا كلية الشريعة والقانون ماجستير قانون عام التنظيم القانوني للموازنة العامة في التشريع الفلسطيني "د ارسة وصفية تحليلية" The Statutory Regulation of the Public Budget in the Palestinian Legislation "A Descriptive Analytical Study" إ عد اد الب اح ث فارس عبد الكريم الغرة إ شر اف الدكتور أنور حمدان الشاعر ق دم ه ذا البحث ا ست كم ال ل م ت طلبات الح صول ع لى د ر ج ة ال م اج ست ي ر ف ي القانون العام ب ك لي ة الش ريع ة والق ا نون ف ي ال ج ام ع ة اإل سالم ية ب غ زة ربيع ثاني/ 2016
تهدف هذه الد ارسة إلى ملخص الرسالة باللغة العربية التعرف على الموازنة العامة للدولة من حيث نشأتها ومفهومها وطبيعتها القانونية واالقتصادية والسياسية, وبيان اإلطار القانوني الذي ينظم دورة الموازنة العامة في فلسطين, بدءا قانون الموازنة العامة, باإلضافة إلى الموازنة العامة في فلسطين. من اقت ارح مشروع قانون الموازنة العامة, ا ومرور الوقوف على األجهزة المختصة بالرقابة بإق ارره, وانتهاء بتنفيذ على تنفيذ قانون وقد اتبع الباحث في هذه الد ارسة المنهج الوصفي التحليلي, وقسمها إلى ثالثة فصول يتصدرها فصل تمهيدي تناولنا فيه ماهية الموازنة العامة للدولة, من خالل بيان مفهوم الموازنة العامة من حيث تعريفها وخصائصها وتمييزها عما يشبهها من وثائق مالية أخرى, وبيان الطبيعة االقتصادية والمالية والسياسية للموازنة العامة, وكذلك بيان القوانين المنظمة للموازنة العامة, وبيان نشأة وتطور الموازنة العامة للدولة عبر العصور المختلفة. ثم تناولنا في الفصل األول مكونات الموازنة العامة للسلطة الوطنية وكيفية تنظيمها في مشروع قانون الموازنة من حيث تقسيمها وطرق تقديرها, والقواعد التي ينبغي على الحكومة م ارعاتها أثناء إعداد مشروع قانون الموازنة, والمتمثلة في قاعدة سنوية الموازنة وقاعدة وحدة الموازنة وقاعدة عمومية الموازنة وقاعدة شيوع الموازنة. وخصصنا الفصل الثاني لد ارسة م ارحل سن قانون الموازنة العامة في فلسطين حيث تمر بمرحلتين كما هو الحال بالنسبة لباقي القوانين العادية األخرى, األولى مرحلة اقت ارح مشروع قانون الموازنة, والمرحلة الثانية إق ارر مشروع القانون واصداره. وأخير ا تناولنا في الفصل الثالث تنفيذ قانون الموازنة العامة من حيث تحصيل اإلي اردات التي أجيز تحصيلها وصرف النفقات التي اعتمد صرفها, والرقابة على تنفيذ قانون الموازنة العامة في فلسطين من حيث مفهومها وأهدافها وصورها واألجهزة المختصة بممارسة هذه الرقابة في فلسطين. وقد انتهينا إلى العديد من النتائج والتوصيات التي تضمنتها خاتمة البحث, والتي نأمل أن تجد قبوال واهتماما من المشرع الفلسطيني ألخذها بعين االعتبار. أ
Abstract ملخص الرسالة باللغة اإلنجليزية This study dealt with one of the most vital topics of public law, which is the public budget and its statutory regulation in the Palestinian legislation, due to its close relationship with the finance and policy of the three branches of government. In this study, the researcher applied the descriptive analytical method, and he divided his study into three chapters preceded by an introductory chapter, in which he expressed the essence of the state's public budget through stating the origins and evolution of the public budget starting from the ancient ages, through the Islamic State era, and ending up with the Modern Ages, with reference to its inception in Palestine. The author set forth the concept of public budget in terms of its definition, characteristics, and distinction from other similar financial documents. Moreover, he explained the economic, financial, political, and legal nature of the public budget and stated the regulating acts of the public budget of the National Authority in Palestine. In the first chapter, the researcher showed the components of Palestinian National Authority's public budget and the way it is regulated in the budget's draft law in terms of its divisions and estimation methods, and the rules that the government should follow during the process of preparing the budget's draft law. These rules are the annual budget rule, the unified budget rule, the public budget rule, and the common budget rule. In the second chapter, the author indicated the different stages of enacting the public budget Act in Palestine. There are two main stages, the first stage is proposing the budget's draft law, and the second phase is approving and enacting the budget's draft law. Ultimately, in the third chapter, the researcher set forth the enforcement of the public budget Act in terms of collecting the authorized revenues and disbursement of the approved expenditures, and monitoring the implementation of the public budget Act in Palestine in terms of its concept, objectives, and forms, in addition to the competent bodies to exercise such control in Palestine. Finally, the researcher reached many findings and recommendations that were included in the conclusion of this research hoping that the Palestinian legislature will find them interesting and acceptable to be taken into consideration. ب
ب س م الل ه الر ح م ن الر ح يم و الس م اء ر ف ع ه ا و و ض ع ال م يز ان أ ال ت ط غ و ا ف ي ال م يز ان و أ ق يم وا ال و ز ن ب ال ق س ط و ال ت خ س ر وا ال م يز ان ]الرحمن: 8-6 ] ت
ا إل هد ا ء أهدي خالص عملي هلل عز وجل سبحانه وتعاىل الغين عن عباده, ولرسوله ولصاحل املؤمنني. إىل الينبوع الذي ال ينضب... إىل معنى احلب واحلنان والتفاني... إىل من كان دعائهما سر جناحي... إىل أغلى احلبايب أمي وأبي... أطال اهلل بقاءمها وألبسهما ثوب الصحة والعافية. إىل من كانوا دوما سندا وعونا... أخوتي وأخواتي إىل أرواح الشهداء األكرم منا مجيع ا, إىل روح الشهيد بالل احلشاش... رمحه اهلل. إىل أصدقائي وزمالئي يف الدراسة. إىل هؤالء مجيعا أهدي هذا العمل املتواضع ث
شكر وتقدير ر ب أ و ز ع ن ي أ ن أ ش ك ر ن ع م ت ك ال ت ي أ ن ع م ت ع ل ي و ع ل ى و ال د ي و أ ن أ ع م ل ص ال ح ا ت ر ض اه و أ د خ ل ن ي ب ر ح م ت ك ف ي ع ب اد ك الص ال ح ين ]سورة النمل: اآلية 19 [ احلمد والشكر أول ا وأخري ا هلل عز وجل على عظيم نعمه اليت ال تعد وال حتصى, وعلى فضله وكرمه الذي ال يرد وعلى أن وفقين إلمتام هذه الدراسة. ثم أتقدم جبزيل الشكر والتقدير إىل الدكتور أنور محدان الشاعر الذي مل يبخل علي بنصائحه القيمة وإسهاماته املفيدة وبصماته الواضحة وتعامله ذو امليزة العالية وكل امليزات اليت تركت انطباعا على صفحات هذا املوضوع, فله كامل التقدير واالحرتام وجزاه اهلل عين خري اجلزاء. كما أتقدم جبزيل الشكر والعرفان إىل األستاذين الكرميني الفاضلني الدكتور عفيف حممد أبو كلوب والدكتور هاني عبد الرمحن غامن أعضاء جلنة املناقشة على تفضلهما مبناقشة الرسالة وإثرائها مبالحظاهتما القيمة اليت كان هلا عظيم األثر يف حتسني وجتويد الرسالة. ج
ث. فهرس المحتويات ملخص الرسالة باللغة العربية... أ ملخص الرسالة باللغة اإلنجليزية... ب ا إل هد ا ء... شكر وتقدير... ج فهرس المحتويات... ح المقدمة...1 الفصل التمهيدي: ماهية الموازنة العامة للدولة...5 المبحث األول: مفهوم ونشأة الموازنة العامة للدولة...6 المطلب األول: مفهوم الموازنة العامة للدولة...6 المطلب الثاني: نشأة الموازنة العامة للدولة...18 المبحث الثاني: طبيعة الموازنة العامة للدولة وأساسها القانوني... 25 المطلب األول: طبيعة الموازنة العامة للدولة...25 المطلب الثاني: األساس القانوني للموازنة العامة للدولة...30 الفصل األول: التنظيم القانوني لهيكل الموازنة العامة القواعد التي تحكم إعدادها...38 المبحث األول: التنظيم القانوني لهيكل الموازنة العامة... 39 المطلب األول: تنظيم النفقات العامة...39 المطلب الثاني: تنظيم اإلي اردات العامة...45 المبحث الثاني: القواعد التي تحكم إعداد الموازنة العامة... 57 المطب األول: قاعدة سنوية الموازنة العامة...57 المطلب الثاني: قاعدة وحدة الموازنة العامة...63 المطلب الثالث: قاعدة عمومية الموازنة العامة...70 المطلب ال اربع: قاعدة توازن الموازنة العامة...71 ح
المطلب الخامس: قاعدة شيوع الموازنة العامة... 75 الفصل الثاني: م ارحل سن قانون الموازنة العامة في فلسطين...79 المبحث األول: مرحلة اقت ارح مشروع قانون الموازنة العامة...80 المطلب األول: السلطة المختصة باقت ارح مشروع قانون الموازنة العامة...80 المطلب الثاني: خطوات اقت ارح مشروع قانون الموازنة العامة... 85 المبحث الثاني: مرحلة إق ارر مشروع قانون الموازنة العامة...91 المطلب األول: السلطة المختصة بإق ارر مشروع قانون الموازنة العامة...92 المطلب الثاني: إج ارءات إق ارر مشروع قانون الموازنة العامة...96 المطلب الثالث: التكييف القانوني لقانون الموازنة العامة... 102 الفصل الثالث: تنفيذ قانون الموازنة العامة والرقابة عليه في فلسطين... 108 المبحث األول: تنفيذ قانون الموازنة العامة... 109 المطلب األول: السلطة المختصة بتنفيذ قانون الموازنة ومبادئ التنفيذ... 109 المطلب الثاني: تحصيل اإلي اردات العامة وصرف النفقات العامة... 115 المبحث الثاني: الرقابة على تنفيذ قانون الموازنة العامة... 123 المطلب األول: مفهوم الرقابة على تنفيذ قانون الموازنة العامة وأهدافها... 123 المطلب الثاني: أنواع الرقابة على تنفيذ قانون الموازنة العامة... 125 الخاتمة... 142 المصادر والم ارجع... 147 خ
المقدمة تمثل الموازنة العامة للدولة الوثيقة األساسية للنظام المالي في أي دولة من الدول وأهدافه, ويظهر ذلك من ناحيتين, فمن ناحية تعكس الموازنة العامة الوجه السياسي واالقتصادي واإلداري والمالي للدولة, فهي خطة الدولة ونشاطاتها عن سنة مالية مقبلة, ومن ناحية أخرى تشمل الموازنة العامة مختلف بنود اإلنفاق العام, وكيفية توزيع موارد الدولة على مختلف الخدمات التي تقدمها لمواطنيها, باإلضافة إلى أنها تبين كيفية حصول الدولة على مختلف اإلي اردات العامة التي تمول بها هذا اإلنفاق. وتتكون الموازنة العامة للدولة من مكونين أساسين هما: اإلي اردات العامة والنفقات العامة ويختلف تنظيم هذين الجانبين في مشروع قانون الموازنة من دولة ألخرى, فال يوجد تقسيم موحد تلتزم به جميع الدول. وتصدر الموازنة العامة في فلسطين بقانون يمر بنفس الم ارحل واإلج ارءات التي تمر بها القوانين العادية األخرى مع اختالف خفيف تستوجبه طبيعة قانون الموازنة العامة, والتي تتمثل في مرحلة اقت ارح مشروع قانون الموازنة من قبل السلطة التنفيذية حيث تقوم الحكومة في هذه المرحلة بإعداد مشروع قانون الموازنة, من خالل وضع تقدي ارت النفقات واإلي اردات العامة لو از ارت ومؤسسات السلطة الوطنية, ومرحلة إق ارر مشروع قانون الموازنة من قبل المجلس التشريعي. وبعد إصدار قانون الموازنة العامة ونشره في الجريدة الرسمية, تشرع األجهزة الحكومية المختلفة بتنفيذ قانون الموازنة العامة, من حيث تحصيل اإلي اردات التي أجيز تحصيلها, وصرف المخصصات التي اعتمد صرفها, ولضمان حسن تنفيذ قانون الموازنة العامة وتحقيقه ألهدافه ال بد من إحاطة تنفيذه بسياج متين من الرقابة تكفل تنفيذه على الوجه والصورة التي أقره بها المجلس التشريعي. أول : أهمية الد ارسة تنبع أهمية الدارسة من أهمية الموضوع الذي تعالجه, ويظهر ذلك من خالل النقاط اآلتية: أ- إن الموازنة العامة أصبحت في العصر الحديث ضرورة ال بد منها لكل دول العالم, بغض النظر عن النظام السياسي المطبق بها, أو شكل الدولة الموجودة فيها, فبدون الموازنة العامة 1
يصعب أن تسير الو از ارت والمؤسسات الحكومية ا سير منتظما, وبدونها ال تستطيع الدولة القيام بوظائفها الموكلة إليها. ب- تمثل الموازنة العامة عصب الحياة بالنسبة لكينونة الدولة, إذ تعتبر المحور الذي تدور حوله جميع أعمال الدولة ونشاطاتها في كافة المجاالت على اختالف أنوعها. ت- لم تعد الموازنة العامة مجرد جداول تبين اإلي اردات والنفقات العامة, وانما أصبحت أداة تتخذها الدولة لتحقيق التنمية في مختلف مجاالت الحياة. ث- الحكومة. تمثل الموازنة العامة أداة ووسيلة رقابية تستطيع السلطة التشريعية من خاللها م ارقبة أعمال ثاني ا: أهداف الد ارسة تهدف هذه الدارسة إلى تحقيق عدد من األهداف, والمتمثلة فيما هو تال : أ- التعرف على الموازنة العامة للدولة من حيث واالقتصادية والسياسية. مفهومها ونشأتها, وطبيعتها القانونية ب- بيان القوانين المنظمة للموازنة العامة للدولة في فلسطين سواء من حيث اقت ارحها أم إق اررها أم تنفيذها. ت- الوقوف على األجهزة المختصة بالرقابة على تنفيذ قانون الموازنة العامة في فلسطين. ث- مشابه. إث ارء المكتبة القانونية الفلسطينية لمثل هذه الد ارسات حيث خلت من بحث متخصص ثالث ا: مشكلة الد ارسة يمكن صياغة مشكلة الد ارسة في السؤال الرئيس كاآلتي, هل وفق المشرع الفلسطيني بالنسبة للقوانين الناظمة إلعداد واق ارر وتنفيذ الموازنة العامة في فلسطين ويتفرع من هذا السؤال الرئيس التساؤالت الفرعية اآلتية: أ- ما المقصود بالموازنة العامة, وكيف نشأة الموازنة العامة ب- ت- ما هي القوانين المنظمة للموازنة العامة في فلسطين كيف نظم المشرع الفلسطيني هيكل)مكونات( الموازنة العامة للسلطة الوطنية الفلسطينية 2
ث- ما موقف المشرع الفلسطيني من مبادئ الموازنة العامة التي ينبغي م ارعاتها أثناء إعداد مشروع قانون الموازنة العامة ج- ح- ماهي م ارحل سن قانون الموازنة العامة في فلسطين ما مدى صالحية وسلطة المجلس التشريعي في إق ارر مشروع قانون الموازنة العامة خ- ما هي األجهزة المختصة بالرقابة على تنفيذ قانون الموازنة العامة في فلسطين كل هذه األسئلة مطروحة لإلجابة عليها من خالل هذه الرسالة, والتي ستتضمن اإلجابة عليها وعلى العديد من األسئلة األخرى التي يتوقع طرحها, ولكن تثار ويتم معالجتها لدى تناول موضوعات الد ارسة. اربع ا: فرضيات الد ارسة أ- وفق المشرع الفلسطيني في معالجة العديد من جوانب تنظيم الموازنة العامة. قانون مشروع إعداد أثناء العامة الموازنة مبادئ بالحكومة ممثلة التنفيذية السلطة ت ارعي ب- فلسطين. في العامة الموازنة لكل من ت- السلطتين التشريعية والتنفيذية أدوات ووسائل تأثير في الموازنة العامة, تحددها النصوص الدستورية والقانونية, تهدف إلى إحكام السيطرة والرقابة على الموازنة العامة, وتضمن التوازن بين السلطتين في دورة الموازنة العامة. ث- ال يقوم المجلس التشريعي بدوره المطلوب في الرقابة على تنفيذ قانون الموازنة, على الرغم من أهمية وفعالية وسائل الرقابة التي منحها له القانون األساسي الفلسطيني. خامس ا: منهجية الد ارسة تعتمد هذه الد ارسة على المنهج الوصفي التحليلي, حيث سيقوم الباحث ببيان وتحليل النصوص القانونية المتعلقة بموضوع الد ارسة والسارية في فلسطين. كما سيستخدم الباحث المنهج التاريخي للتسلسل التاريخي. عند الحديث عن نشأة الموازنة العامة للدولة عبر العصور المختلفة وفقا 3
سادس ا: تقسيم الد ارسة تدور الد ارسة حول موضوع الموازنة العامة ونظامها القانوني في التشريع الفلسطيني ومن هنا كانت طبيعة الد ارسة هي التي ستحدد منهاج تقسيمه, ولبلوغ ما تقدم سيقوم الباحث بتقسيم هذه الد ارسة إلى أربعة فصول تبدأ بفصل تمهيدي, يتبعه ثالثة فصول أ خرى, وخاتمة, وذلك علي النحو اآلتي:- الفصل التمهيدي: ماهية الموازنة العامة للدولة المبحث األول: مفهوم ونشأة الموازنة العامة المبحث الثاني: طبيعة الموازنة العامة وأساسها القانوني الفصل األول: التنظيم القانوني لهيكل الموازنة العامة والقواعد التي تحكم إعدادها المبحث األول: التنظيم القانوني لهيكل الموازنة العامة المبحث الثاني: القواعد التي تحكم إعداد مشروع الموازنة العامة الفصل الثاني: م ارحل سن قانون الموازنة العامة في فلسطين المبحث األول: مرحلة اقت ارح مشروع قانون الموازنة المبحث الثاني: مرحلة إق ارر مشروع قانون الموازنة العامة العامة الفصل الثالث: تنفيذ قانون الموازنة العامة والرقابة عليه في فلسطين المبحث األول: تنفيذ قانون الموازنة العامة المبحث الثاني: الرقابة على تنفيذ قانون الموازنة العامة الخاتمة: النتائج والتوصيات 4
الفصل التمهيدي للدولة العامة الموازنة ماهية أصبح للموازنة العامة في واالقتصادية واالجتماعية والمالية, المالية في الم ارفق العامة للدولة. العصر الحديث أهمية كبيرة في مختلف المجاالت السياسية فهي الوسيلة العملية في إدارة دفة الحكم وتنفيذ السياسات ويقتضي الحديث عن ماهية الموازنة العامة للدولة التطرق بداية إلى مفهوم الموازنة العامة للدولة وبيان نشأتها وتطورها, ومن ثم التعرف على طبيعة الموازنة العامة والقوانين المنظمة لها. التالي:- النحو على مبحثين, إلى الفصل هذا نقسم سبق, ما على وبناء األول: المبحث مفهوم ونشأة الموازنة العامة الموازنة طبيعة الثاني: المبحث العامة وأساسها القانوني 5
األول المبحث مفهوم ونشأة الموازنة للدولة العامة سوف نقسم هذا المبحث إلى مطلبين, نتحدث في المطلب األول عن مفهوم الموازنة العامة من خالل بيان تعريفها وخصائصها وتمييزها عما قد يختلط بها من وثائق مالية أخرى بينما نتناول في المطلب الثاني نشأة الموازنة العامة وتطورها. وذلك على النحو التالي:- المطلب األول: مفهوم الموازنة العامة للدولة المطلب الثاني: نشأة الموازنة العامة للدولة مفهوم المطلب الموازنة األول العامة للدولة إن اصطالح الموازنة يعني أصال حقيبة النقود الخاصة بالدولة أو محفظة النقود العامة وقد أطلق هذا المصطلح ألول مرة في بريطانيا عام 1822 على الحقيبة الجلدية التي يحمل فيها وزير المالية الوثائق التي تتضمن احتياجات الحكومة من النفقات ومصادر تمويلها إلى السلطة التشريعية إلق اررها والموافقة عليها. وقد تعددت تعريفات الموازنة العامة سواء أكان ذلك في الفقه المالي أم في التشريعات المالية, وتتميز الموازنة العامة بمجموعة من الخصائص التي تميزها عن غيرها من الوثائق المالية األخرى وال سيما الحساب الختامي, إذ ا كثير ما يحدث الخلط بينه وبين الموازنة العامة. وبناء على ما سبق, نقسم هذا المطلب إلى ثالثة فروع. على النحو اآلتي:- فضل, مسعد محمد, وآخرون, المحاسبة الحكومية, ص 77. 6
الفرع األول تعريف الموازنة العامة سوف يتم تعريف الموازنة العامة من الناحية اللغوية, ومن ثم بيان معناها االصطالحي الفقهي والتشريعي على حد سواء. وهذا ما سنوضحه على النحو اآلتي:- أول : التعريف اللغوي لكلمة الموازنة العامة يطلق لفظ الموازنة في اللغة بمعان متعددة منها: المقابلة والمعادلة والمحاذاة والمساواة يقال واز ن ت بين الشيئين م و از ن ة وو ز انا, وهذا ي واز ن هذا إذا كان على ز ن ت ه أو كان م حاذ يه بمعنى قابله وعادله. كما يقال و از ن بين الشيئين موازنة وو ازنا ساو ى وعاد ل. ومن هنا جاء إطالق هذه الكلمة شيئين هما: اإلي اردات العامة والنفقات العامة. على الموازنة العامة لما فيها من المقابلة والمساواة بين أما كلمة العامة فهي لفظ مشتق من الفعل ع م على وزن اسم الفاعل, ويأتي الفعل ع م في اللغة بمعنى الشمول, فتقول ع مه م األ مر ي ع م هم ع موما )5( )4(. فالعام الشامل, خالف الخاص. والعامة خالف الخاصة. أي شملهم, ويقال كذلك بالعطية ع مه م فالموازنة العامة تختص بالنفقات واإلي اردات العامة للدولة التي ال تختص بفرد أو مؤسسة معينة بل هي لعموم الناس, لذلك ارتبط لفظ العامة بالموازنة ليميزها عن الموازنات الخاصة. ثاني ا: التعريف الفقهي للموازنة العامة تعددت تعريفات الفقه للموازنة العامة حول فكرة واحدة لذلك سيكون من المفيد أن نعرض بعضا اآلتي:- وعلى الرغم من تعدد هذه التعريفات, إال أنها تدور من هذه التعريفات, على النحو وذلك عر ف بعض الفقه الموازنة العامة بأنها: "تقدير تفصيلي لنفقات واي اردات الدولة خالل سنة مالية مقبلة تعده أجهزة الدولة وتعتمده السلطة التشريعية بإصدار قانون ربط المي ازنية الذي يجيز )4( )5( ابن منظور, جمال الدين, لسان العرب, المجلد الخامس عشر, ص 206. أنيس, إبراهيم, وآخرون, المعجم الوسيط, الجزء الثاني, ص 130. ابن منظور, جمال الدين, المجلد العاشر, مرجع سابق, ص 287. أنيس, إبراهيم, وآخرون, مرجع سابق, ص 629. ابن منظور, جمال الدين, المجلد العاشر, مرجع سابق, ص 287. 7
لهذه األجهزة تنفيذ مي ازنية الدولة بجانبيها التحصيلي واالنفاقي طبقا للبرنامج التفصيلي الذي تتضمنه". وعر فها البعض اآلخر بأنها: "تقدير معتمد من السلطة التشريعية لنفقات الدولة واي ارداتها عن فترة مستقبلية غالبا هي سنة يعبر عن أهدافها االقتصادية والمالية". في حين عر فها آخرون بأنها: "تقدير مفصل ومعتمد لنفقات الدولة واي ارداتها لمدة سنة مالية مقبلة ويصدر سنويا اعتمادها". قانون بربطها وذلك بعد أن ينتهي المجلس التشريعي من بينما عر فها آخرون بأنها: "خطة مالية تقديرية تتوقعها الحكومة تشتمل على نفقات واي اردات الدولة خالل فترة زمنية مقبلة تقدر عادة بسنة ويجب إق اررها واجازتها من البرلمان وهي وثيقة تضمن برنامج مفصل لعمل الحكومة في المجال االقتصادي واالجتماعي والمالي )4( والسياسي وغيرها من المجاالت المنبثقة عن السياسة العامة للدولة". يالحظ على التعريفات السابقة لمصطلح الموازنة العامة, وال سيما أنها وثيقة أنها ركزت على الجوانب األساسية للتعريف العلمي مالية أو خطة تقديرية, وأنه ال بد من عرضها على السلطة التشريعية إلق اررها والموافقة عليها, وأنها تعد لفترة قادمة غالبا ما تكون سنة. ومن جانبنا يمكن تعريف الموازنة العامة بأنها: وثيقة مالية تقديرية تحتوي على إي اردات ونفقات الدولة لفترة قادمة غالبا ما تكون سنة تتوقعها الحكومة وتقرها السلطة التشريعية لتحقيق أهداف الدولة في مختلف المجاالت. )4( البطريق, يونس أحمد, المالية العامة, ص 236. بركات, عبد الكريم, ودراز حامد عبد المجيد, علم المالية العامة, ص 14. محمد, قطب ابراهيم, الموازنة العامة للدولة, "الجزء األول", ص 11. غانم, هاني عبد الرحمن, المالية العامة والتشريع الضريبي, ص 161. 8
ثالث ا: التعريف التشريعي للموازنة العامة لم تتفق التشريعات المالية على تعريف موحد للموازنة العامة, بل تعددت وتنوعت تعريفات الموازنة العامة في هذه التشريعات, وسوف نعرض هنا تعريف الموازنة العامة في بعض التشريعات المالية, على النحو اآلتي:- عر ف المشرع المصري الموازنة العامة بأنها: "البرنامج المالي للخطة عن سنة مالية مقبلة لتحقيق أهداف محددة وذلك في إطار الخطة العامة للتنمية االقتصادية واالجتماعية وطبقا للسياسة العامة للدولة". وعر فها المشرع األردني بأنها: "خطة الحكومة لسنة مالية مقبلة لتحقيق األهداف الوطنية المنشودة ضمن إطار مالي متوسط المدى". في حين عر ف المشرع اللبناني الموازنة العامة بأنها: "صك تشريعي تقدر فيه نفقات الدولة ووارداتها عن سنة مقبلة وتجاز بموجبه الجباية واإلنفاق". وكذلك عر فها المشرع البحريني بأنها: "أداة السياسة المالية للدولة وتتضمن بيان اإلي اردات المقر تحصيلها, والمصروفات المقدر إنفاقها للحكومة خالل سنة مالية معينة وبما يحقق االستق ارر والنمو االقتصادي من خالل التخصيص العادل للموارد الوطنية ليتم استغاللها بكل )4( كفاءة وفعالية". أما بالنسبة لتعريف الموازنة العامة في التشريع الفلسطيني, فنجد أن المشرع الفلسطيني قد عر ف الموازنة العامة مرتين في قانون تنظيم الموازنة العامة والشئون المالية رقم) 7 ( المرة األولى في المادة) 1 ( منه إذ :1998 جاء فيها: "الموازنة العامة برنامج مفصل لنفقات السلطة الوطنية واي ارداتها لسنة مالية معينة ويشمل التقدي ارت السنوية إلي اردات السلطة الوطنية والمنح والقروض والمتحصالت األخرى لها والنفقات والمدفوعات المختلفة". والمرة الثانية في المادة )19( من نفس القانون, إذ جاء فيها أن الموازنة العامة هي "األداة المالية األساسية وبرنامج عمل السلطة الوطنية التفصيلي للنفقات واإلي اردات لمختلف )4( المادة) 1 ( من قانون رقم) 53 (لسنة 1973 بشأن الموازنة العامة للدولة. المادة) 2 ( من قانون تنظيم الموازنة العامة األردني رقم) 58 ( لسنة 2008. المادة) 5 ( من قانون المحاسبة العمومية اللبناني لسنة 1963 وتعديالته. المادة) 1 ( من قانون رقم) 39 ( لسنة 2002 بشأن الميزانية العامة. 9
النشاطات المقدرة لسنة مالية معينة لتحقيق األهداف والسياسات المالية واالقتصادية واالجتماعية...". يؤخذ على وعليه تعريف المشرع الفلسطيني للموازنة العامة أمرين: األمر األول: أن المشرع الفلسطيني قد عرف الموازنة العامة في موضعين في المادة) 1 ( والمادة) 19 ( من القانون سالف الذكر, وهذا يعد عيبا عنه, في الصياغة إذ تقتضي الصياغة الفنية السليمة االبتعاد عن التك ارر. ينبغي على المشرع أن يتنزه شر في تعريف الموازنة العامة إلى ضرورة إق ارر واجازة السلطة التشريعية األمر الثاني: أنه لم ي للموازنة العامة, رغم أن إجازة السلطة التشريعية للموازنة ركن أساسي في تعريف الموازنة العامة, وهو ما تتطلبه جميع دساتير دول العالم, وحسن السياسية المالية واالقتصادية في الدولة والحفاظ على المال العام, لذا كان ينبغي على المشرع الفلسطيني اإلشارة إلى ضرورة إجازة السلطة التشريعية للموازنة العامة حتى األمر الثالث: له ال يختلط األمر على البعض من غير ذوي االختصاص. أن المشرع عندما عرف الموازنة العامة في المادة) 1 ( أعاله قال التقدي ارت السنوية إلي اردات السلطة الوطنية ثم قال والمنح والقروض والمتحصالت األخرى لها, وهذا تزيد ال داعي فالمنح والقروض هي صور لإلي اردات, ثم قال النفقات والمدفوعات األخرى وهذا أيضا تزيد ال داعي له ألن المدفوعات هي جزء من النفقات العامة. وعليه يرى الباحث أن يتم جمع التعريفين في تعريف واحد وأن يتجنب االنتقادات المشار إليها بأن يستوجب اعتمادها من السلطة التشريعية وعليه نوصى المشرع الفلسطيني بأن يعرف الموازنة العامة على النحو اآلتي: برنامج مفصل لنفقات السلطة الوطنية واي ارداتها لسنة مالية معينة ويشمل التقدي ارت السنوية إلي اردات السلطة الوطنية والنفقات سنوي ا بقانون وذلك العامة والتي لتحقيق األهداف والسياسات المالية واالقتصادية واالجتماعية ". تصدر 10
الفرع الثاني خصائص الموازنة العامة تتميز الموازنة العامة بمجموعة من الخصائص الذاتية التي تميزها عن صور النشاط المالي للدولة, وفيما يلي عرض لهذه الخصائص على النحو اآلتي:- أول : الموازنة العامة وثيقة مالية تعتبر الموازنة العامة وثيقة مالية لكونها تحتوي على تقدي ارت النشاط المالي للدولة من نفقات واي اردات عامة خالل الفترة القادمة, فهي تشمل جميع أوجه اإلنفاق العام للدولة على مختلف الخدمات والب ارمج التي تنوي القيام بها, وكيفية حصول الدولة على مختلف اإلي اردات العامة التي تمول بها هذا اإلنفاق. وتعكس الموازنة العامة بما تحتويه من نفقات واي اردات عامة برنامج أو خطة الحكومة التي تنوي القيام بها في مختلف المجاالت السياسية واالقتصادية لوحظ زيادة مخصصات الصحة فإن ذلك يعني أن الحكومة تسعى إلى واالجتماعية والثقافية...إلخ فمثال لو رفع المستوى الصحي للمواطنين وأنها تهتم بصحتهم, وزيادة المخصصات الخاصة بالتكافل االجتماعي يعني اتجاه الحكومة إلى إعادة توزيع الدخل القومي لصالح الطبقات محدودة الدخل...إلخ. وقد تبنى المشرع الفلسطيني هذه الخاصية في المادة) 1 ( من قانون تنظيم الموازنة العامة والشئون المالية رقم) 7 ( 1998 السلطة الوطنية واي ارداتها لسنة مالية معينة...". حيث تنص على أن الموازنة العامة: "برنامج مفصل لنفقات ثاني ا: الموازنة العامة وثيقة تقديرية حيث تحتوي على تقدي ارت احتمالية وليس فعلية للنفقات واإلي اردات العامة التي يتوقع أن تقوم الحكومة بإنفاقها وتحصيلها خالل الفترة القادمة, والتي غالبا النفقات واإلي اردات العامة تبعا ما تكون سنة, ويختلف تقدير لنوعية كل منها, فبعض النفقات العامة يسهل توقعها كرواتب الموظفين, والبعض اآلخر منها يصعب تقديرها بدقة, كالنفقات التشغيلية للوحدات الحكومية 3 باعتبارها عرضة للتغيير والتبديل. وكذلك الحال في تقدير اإلي اردات العامة إذ ال يمكن تقديرها غانم, هاني عبد الرحمن, المالية العامة, مرجع سابق, ص 161. ناشد, سوزي عدلي, الوجيز في المالية العامة, ص 275. 3 تشمل النفقات التشغيلية مصاريف المياه والكهرباء والهاتف والبريد والمواصالت والمحروقات والقرطاسية والمطبوعات والصيانة ومهمات السفر ومصاريف أخرى. المباني وإيجار 11
بصورة دقيقة, فمثال ضريبة الدخل تتوقف حصيلتها على مقدار األرباح المتحققة للشركات واألف ارد في السنة السابقة لسنة التكليف الضريبي. أشار المشرع وقد الفلسطيني العامة والشئون المالية رقم) 7 ( إلى 1998 هذه الخاصية في المادة) 1 ( من قانون تنظيم الموازنة حيث تنص على أن الموازنة العامة: "برنامج مفصل لنفقات السلطة الوطنية واي ارداتها لسنة مالية معينة ويشمل التقدي ارت السنوية إلي اردات السلطة الوطنية والمنح والقروض والمتحصالت األخرى لها والنفقات والمدفوعات المختلفة". ثالث ا: الموازنة العامة تعد لفترة قادمة زمنية فالموازنة العامة تتعلق بفترة زمنية مقبلة غالبا ما تكون سنة, ويعبر عنها بالسنة المالية والتي ال يشترط أن تكون بدايتها ونهايتها مرتبطة ببداية ونهاية السنة التقويمية, وانما لكل دولة أن تحدد بداية ونهاية سنتها المالية بما يتناسب مع أوضاعها اإلدارية والتشريعية واالقتصادية. إعداد الموازنة العامة. وسوف نقوم بد ارسة هذه الخاصية بالتفصيل عند الحديث عن القواعد التي تحكم وقد أكد المشرع الفلسطيني على قاعدة سنوية الموازنة العامة, حيث تنص المادة) 90 ( من القانون األساسي المعدل على أن: "تحدد وسوف نقوم بقانون...". )4( إعداد الموازنة العامة. العامة الموازنة وتنظم ونهايتها المالية السنة بداية بد ارسة هذه الخاصية بالتفصيل عند الحديث عن القواعد التي تحكم اربع ا: الموازنة العامة يجب أن تعتمد من السلطة التشريعية بعد انتهاء الحكومة من إعداد مشروع الموازنة العامة تعرضه على السلطة التشريعية للموافقة عليه واق ارره, إذ ال تسطيع الحكومة من الناحية الدستورية تنفيذ مشروع قانون الموازنة ما )5( لم يقر ويعتمد من قبل السلطة التشريعية. "مع الموازنة وهذا ما على أشار إليه القانون األساسي المعدل حيث نص في المادة )61( منه على أن: م ارعاة ما ورد في المادة )90( من هذا القانون األساسي: ]1[ على الحكومة عرض مشروع المجلس التشريعي قبل شهرين على األقل من بدء السنة المالية. ]2[ يعقد المجلس )4( )5( خصاونة, جهاد سعيد, علم المالية العامة والتشريع الضريبي, ص 313. البطريق, يونس أحمد, مرجع سابق, ص 233. لمزيد من اإليضاح انظر فيما سيأتي, ص 55 وما بعدها. لمزيد من اإليضاح انظر فيما سيأتي, ص 55 وما بعدها. ناشد, سوزي عدلي, مرجع سابق, ص 276. 12
التشريعي المالية جلسة الجديدة خاصة يعيده أو لمناقشة إلى مشروع الحكومة قانون مدة في الموازنة أقصاها السنوية شهر فيقره من بالتعديالت تقديمه تاريخ قبل إليه السنة بدء مصحوب ا بمالحظات المجلس الستكمال المقتضيات المطلوبة واعادته إلى المجلس التشريعي إلق ارره", كما أكد ذلك قانون ) 31 /أ( المقترحة منه على أن: للسنة العامة السنوي.". تنظيم الموازنة العامة والشئون المالية رقم) 7 ( المالية تجدر اإلشارة أن "يقدم القادمة مجلس للمجلس في الوز ارء التشريعي من األول لم ارجعتها تشرين واق اررها 1998 الثاني حيث نص في )نوفمبر( في واصدارها الموازنة قانون المادة العامة الموازنة إجازة السلطة التشريعية تنصرف إلى كل من اإلي اردات والنفقات التي تحويها وثيقة الموازنة العامة, غير أن مضمون اإلجازة يختلف في كل منهما : فاإلجازة بالنسبة للنفقات يعطي الحكومة الحق في منها, أو عدم القيام بها. القيام باإلنفاق بذات المبلغ, أو بأقل أما اإلجازة بالنسبة لإلي اردات فال يتضمن أي خيار للحكومة في تحصيلها أو عدم تحصيلها, فهي واجبة التحصيل طبقا للقوانين التي تنظمها, أو طبقا لممارسة الحكومة لنشاطها االقتصادي كإ ارداتها من القطاع الحكومي. خامس ا: الموازنة العامة تحقق أهداف الدولة المختلفة أصبحت الموازنة العامة في العصر الحديث األداة الرئيسة لقيام الدولة بوظائفها وتحقيقها ألهدافها في جميع المجاالت, ففي ظل الدولة التقليدية كانت ترصد االعتمادات الالزمة لتسيير مصالحها اإلدارية النابعة من وظائفها التقليدية والمتمثلة في تحقيق األمن الداخلي واألمن الخارجي والعدل, فكانت البرنامج المالي للدولة فقط, أما في ظل الدولة المتدخلة أصبح للموازنة ا أدوار إضافية, تتجسد في كونها وسيلة لتنفيذ السياسة االقتصادية واالجتماعية للدولة, واألداة الرئيسية للتأثير في الحياة االقتصادية واالجتماعية فيها من أجل تحقيق االستق ارر االقتصادي والتنمية. العامة وقد تبنى المشرع الفلسطيني هذه الخاصية في المادة) 19 ( من قانون تنظيم الموازنة والشئون المالية رقم) 7 ( 1998 حيث تنص على أن: "الموازنة العامة األداة المالية هي حشيش, عادل أحمد, أساسيات المالية العامة, ص 270. العكام, محمد خير, الموازنة العامة, ص 255. 13
األساسية وبرنامج عمل السلطة الوطنية التفصيلي للنفقات واإلي اردات لمختلف النشاطات المقدرة لسنة مالية معينة لتحقيق األهداف والسياسات المالية واالقتصادية واالجتماعية...". الفرع الثالث تمييز الموازنة العامة عن بعض المفاهيم المالية المشابه لها تتشابه الموازنة العامة مع الخاصة والحساب الختامي, إذ ا كثير يقتضي األمر تمييزها عن هذه المفاهيم, وذلك منعا مفهومها. وذلك على النحو اآلتي:- أول : الموازنة العامة والمي ازنية العامة العديد من الوثائق المالية األخرى كالمي ازنية العامة والموازنة ما يحدث الخلط بين هذه المفاهيم وبين الموازنة العامة, لذا تستخدم بعض الدول مصطلح الموازنة العامة للداللة على لحدوث أي غموض أو التباس في البرنامج المالي للدولة, في حين تستخدم دول أخرى مصطلح المي ازنية العامة للداللة على ذات المعنى. وهنا يثار التساؤل أي المصطلحين أدق وصفا وداللة الموازنة العامة أم المي ازنية العامة في الحقيقة اختلف الفقه في ذلك, فالبعض يرى أنه ال يوجد أي فرق بين مصطلح الموازنة والمي ازنية, وأن كالهما يؤديان نفس المعنى, وأن األمر ال يتعدى الت اردف وتباين األلفاظ الدالة على نفس المعنى. في حين يذهب البعض اآلخر من الفقه إلى أن مصطلح الموازنة العامة أدق ا تعبير مصطلح المي ازنية, ويستند في ذلك إلى ما هو تال : أوال : إ ىل مصطلح إن المي ازنية غالبا من ما يستخدم في نطاق القانون الخاص, حيث يعبر عن مقدار اإلي اردات والنفقات لألشخاص الخاصة لسنة مالية منصرمة, أما الموازنة العامة فتنظم اإلي اردات والنفقات العامة للدولة لسنة قادمة, وبالتالي فإن استعارة مصطلح المي ازنية من القانون الخاص القانون العام استعارة غير موفقة. فمثال دولة اإلمارات العربية المتحدة والبحرين والجزائر تستخدم مصطلح الميزانية العامة, بينما تستخدم كل من مصر واألردن ولبنان وسوريا مصطلح الموازنة العامة. راجع: رضوان, محمد عوض, االتجاهات الحديثة في تطوير الموازنة العامة للدولة, ص 10. حول هذا الرأي راجع: الحلو, ماجد راغب, القانون الدستوري, ص 293 وشهاب, مجدي, أصول االقتصاد العام "المالية العامة", ص 45. عبود, حيدر وهاب, صياغة الموازنة العامة, ص 13. 14
إن ثاني ا: كلمة الموازنة أقرب إلى الصواب من كلمة المي ازنية من الناحية اللغوية, فالموازنة تأتي في اللغة بمعنى المقابلة والمساواة بين شيئين, وموازنة الدولة تتضمن تقدي ارت النفقات واإلي اردات للدولة لسنة مالية قادمة, أما كلمة المي ازنية فهي كلمة محدثة استخدمها المحدثون في العصر الحديث, ولم تكن معروفة ولم تستخدم في العصور القديمة, ومي ازنية الدولة هي سجل تعادل فيه موارد الدولة ومصروفاتها, لذا فإن مصطلح الموازنة أدق وصفا غالبا وداللة من كلمة المي ازنية. ويتفق الباحث مع ال أري األول القائل بعدم وجود فرق بين مصطلح الموازنة والمي ازنية وذلك أن كلمة الموازنة والمي ازنية تؤديان نفس المعنى, إذ ال مشاحة في المصطلحات كما هو معلوم, فمضمون كل من المي ازنية والموازنة تقدير للنفقات واإلي اردات العامة للدولة لفترة قادمة ما تكون سنة, كما أن إضافة لفظ العامة إلى الموازنة والمي ازنية يميزها عن الموازنة والمي ازنية الخاصة, وهذا يخرجها من إطار مي ازنية األشخاص الخاصة. األساسي أما بالنسبة لموقف المشرع الفلسطيني فقد استخدم مصطلح الموازنة العامة في القانون المعدل مصطلح المي ازنية في أكثر من موضع, إال أنه لم يستقر على ثالث م ارت منه حيث نصت على أن: "ينظم والتصرف والمؤسسات األموال في المرصودة في القانون األساسي المعدل, المرة األولى فيها العامة...", والمرة الثانية أبواب الموازنة إذ جاء فيها: المجلس التشريعي والسلطة التنفيذية", القانون وكذلك وردت األحكام الموازنات الخاصة الملحقة في المادة) 4/61 ( بإعداد هذه التسمية, حيث استخدم جاءت في المادة) 60 ( الموازنة والتطويرية العامة ومي ازنيات واق اررها الهيئات عند حديثه عن حكم المناقلة بين "ال يجوز إج ارء المناقلة بين أبواب المي ازنية إال باالتفاق بين أما المرة الثالثة فقد جاءت بمناسبة حديثه عن الحساب الختامي حيث تنص المادة) 62 ( منه على أن: "يجب عرض الحساب الختامي لمي ازنية السلطة الوطنية على المجلس التشريعي في مدة ال تزيد على سنة واحدة من تاريخ انتهاء السنة المالية". ومعالجته. يرى الباحث أن تعدد المصطلحات يعد عيبا ثاني ا: الموازنة العامة والموازنة الخاصة تشريعيا ينبغي على المشرع تداركه تتشابه الموازنة العامة مع الموازنة الخاصة أو موازنة المشروع في أن كال منهما يمثل ا تقدير للمبالغ المتوقع إنفاقها وتحصيلها خالل فترة زمنية مقبلة غالب ا ما تكون سنة, وبذلك فإن الموازنة سواء كانت عامة أو خاصة ليست إال "محاسبة توقعية", إال أن الموازنة العامة تختلف عصفور, محمد شاكر, أصول الموازنة العامة, ص 8. 15
عن الموازنة الخاصة في أن األولى يجب إق اررها واجازتها من قبل السلطة التشريعية لكي تصبح قابلة للتنفيذ, في حين أن الموازنة الخاصة ال تحتاج إلى أية إجازة أو إق ارر ثالث ا: الموازنة العامة والحساب الختامي من البرلمان. فعال الحساب الختامي خالل السنة المالية المنتهية. عبارة عن وثيقة تحتوي على اإلي اردات والنفقات العامة التي تحققت وقد عرف المشرع الفلسطيني الحساب الختامي في المادة) 1 ( من قانون تنظيم الموازنة العامة والشئون المالية رقم) 7 ( 1998 فعلية وحقيقية في نهاية السنة المالية...". بأنه: "... بيان لحساب الموازنة ونتيجة تنفيذها كأرقام وللحساب الختامي أهمية كبيرة, تتمثل في كونه وسيلة رقابية تستخدم للتأكد من الت ازم الحكومة بتنفيذ قانون الموازنة العامة السنوي كما أقرته السلطة التشريعية, كما يساعد الحساب الختامي دائرة الموارنة العامة في وضع تقدي ارت اإلي اردات العامة للسنة القادمة, باالستناد إلى أرقام اإلي اردات الفعلية الواردة في الحساب الختامي. وهذا ما أكدته المادة) 34 ( من قانون تنظيم الموازنة العامة والشئون المالية رقم) 7 ( حيث تنص 1998 على: "تكون تقدي ارت تحصيل اإلي اردات التي تظهر في مشروع قانون الموازنة للسنة المالية القادمة على أساس التحصيل الفعلي لإلي اردات طبقا لقوانين اإلي اردات المطبقة خالل السنة المالية الحالية". وتتولى و ازرة المالية إعداد مسودة الحساب الختامي خالل سنة من انتهاء السنة المالية ومن ثم تقوم بإرساله إلى مجلس الوز ارء ليقوم بإحالته إلى المجلس التشريعي إلق ارره, وذلك وفقا لنص المادة) 62 ( من القانون األساسي المعدل والتي تنص على: "يجب عرض الحساب لمي ازنية الختامي السلطة الوطنية الفلسطينية على المجلس التشريعي في مدة ال تزيد على سنة واحدة من تاريخ انتهاء السنة المالية, ويتم التصويت عليه بابا من قانون تنظيم الموازنة العامة والشئون المالية رقم) 7 ( بابا", كما أكدت ذلك المادة) 66 ( 1998: "على أساس الحسابات التمهيدية المعدة بموجب المادة )65( تعد الو ازرة مسودة الحساب الختامي وتقدمها إلى مجلس الوز ارء لالعتماد واإلحالة إلى المجلس التشريعي خالل سنة من نهاية السنة المالية لإلق ارر...". ناشد, سوزي عدلي, مرجع سابق, ص 277. ذنيبات, محمد جمال, المالية العامة والتشريع المالي, ص 270. عصفور, محمد شاكر, مرجع سابق, ص 14. 16
يالحظ من النصين السابقين أن المدة التي حددها المشرع الفلسطيني, والتي يجب خاللها إعداد الحساب الختامي ومن ثم عرضه على المجلس التشريعي طويلة جدا, وهذا يفقد الحساب الختامي أهميته باعتباره وسيلة رقابية, لذلك ندعو المشرع لتعديل هذه المدة بحيث تكون مناسبة, كما فعل مثال المشرع المصري واألردني عندما أوجبا الختامي على مجلس النواب خالل مدة ال تزيد على على الحكومة عرض الحساب ستة أشهر من انتهاء السنة المالية. بعد هذا العرض السريع للحساب الختامي نجد أن هناك أوجه شبه واختالف بين الموازنة العامة والحساب الختامي, نوضحه على النحو اآلتي : أ- أوجه الشبه بين الحساب الختامي والموازنة العامة, تتمثل في:- 1- أن كالهما يتضمن إي اردات ونفقات عامة 2- تختص الحكومة ممثلة بو ازرة المالية بإعداد كل منهما, في حين تتولى السلطة التشريعية إق اررهما. 3- يتبع في تبويب اإلي اردات والنفقات العامة في الموازنة العامة والحساب الختامي تبويب واحد سواء كان التبويب على أساس الوحدات التنظيمية)التبويب اإلداري(, أو على أساس أغ ارض النفقة)التبويب النوعي(, أو على أساس الوظيفة)التبويب الوظيفي( وغير ذلك من أنواع تبويبات الموازنة العامة. ب- أوجه الختالف بين الحساب الختامي والموازنة العامة, تتمثل في:- 1- أرقام الموازنة العامة المتعلقة باإلي اردات والنفقات العامة تقديرية أي احتمالية, بينما أرقام الحساب الختامي فعلية لإلي اردات التي تم تحصيلها فعال وللنفقات التي تم إنفاقها فعال. 2- الموازنة العامة تعد لسنة مالية قادمة, أما الحساب الختامي يعد لسنة مالية منتهية. حيث تنص المادة) 125 ( من الدستور المصري لسنة 2014 على أن: "يجب عرض الحساب الختامي للموازنة العامة للدولة على مجلس النواب خالل مدة ال تزيد على ستة أشهر من انتهاء السنة المالية...". كما تنص المادة) 1/112 ( من الدستور األردني المعدل لسنة 2011 على أن: "... تقدم الحكومة الحسابات الختامية في نهاية ستة شهور من انتهاء السنة المالية السابقة". حول هذا الموضوع راجع: عصفور, محمد شاكر, مرجع سابق, ص 14 وذنيبات, محمد جمال, مرجع سابق, ص 270. 17
الثاني المطلب نشأة الموازنة العامة للدولة إن فكرة الموازنة العامة ارتبطت ارتباطا وثيقا تطو ارت قبل أن تأخذ شكلها الحالي ومضمونها الحديث, بتكوين الدولة وظهورها, حيث عرفت عدة فقد تأثرت خالل فت ارت تطورها بالمذاهب السائدة في الدول آنذاك وتصورها لطبيعة الدولة ومدى تدخلها في الحياة العامة. وعليه سوف نتحدث في هذا المطلب عن نشأة وتطور الموازنة العامة للدولة من خالل تتبع نشأتها عبر العصور المختلفة بدءا من العصور القديمة, ا ومرور بعصور الدولة اإلسالمية وانتهاء بالعصر الحديث, مع اإلشارة إلى نشأة الموازنة العامة في فلسطين. وذلك على النحو اآلتي:- ارتبط الفرع األول نشأة الموازنة العامة في العصور القديمة ظهور الموازنة العامة وتطورها بوجود الدولة وتطور وظيفتها, فالموازنة بين إي اردات ونفقات الدولة, عرفت عمليا منذ أن عرف اإلنسان الدولة, فقد جاء في بعض مؤلفات أرسطو وأفالطون فق ارت كثيرة تتعلق بمالية الدولة واألصول التي يجب أن تقوم عليها. ففي المجتمعات البدائية- الفترة التي سبقت قيام الدولة- لم تكن هناك حاجة لوجود موازنة عامة, وذلك أن القيام بالوظيفة األساسية وهي الدفاع عن القبيلة وحماية أف اردها كان يقوم به أف ارد القبيلة تطوعا دون مقابل, ولهذا لم تكن هناك أموال عامة تحت تصرف رئيس القبيلة باستثناء ما كان يقتطع من الغنائم ويوضع عند رئيس القبيلة بمثابة ادخار لمواجهة الطوارئ في المستقبل. ولكن مع انتظام المجتمعات البدائية في شكل دول, ظهرت الحاجة إلى ضرورة إيجاد إي اردات دائمة لتغطية النفقات الالزمة لقيام الدولة بوظائفها التقليدية المتمثلة في األمن الداخلي والدفاع الخارجي, واقامة العدل بين المواطنين, فقامت هذه الدول بفرض الض ارئب وقد تميزت هذه الض ارئب بكونها مرتفعة ومرهقة وغير عادلة, مما دفع أف ارد الشعب إلى التفكير في أمر لعمارة, جمال, تطور فكرة ومفهوم الموازنة العامة للدولة, ص 102. عصفور, محمد شاكر, مرجع سابق, ص 16. 18
الض ارئب التي يدفعونها ومحاولة تحديد سلطة الحاكم في فرضها عليهم, وهكذا نشأت فكرة الموازنة العامة. ويعتقد أن الرومان هم أول من نظم الموازنة العامة تاريخيا في العصور القديمة, حيث كانت توضع لمدة خمس سنوات في عصر اإلمب ارطورية الرومانية من عام 29 عام 395 م. الفرع الثاني نشأة الموازنة العامة في عصور الدولة اإلسالمية ق.م إلى يرجع الكثير من المؤرخين والكتاب المسلمين المعاصرين ظهور ونشأة الموازنة العامة في عصور الدولة اإلسالمية إلى عهد الرسول الدولة اإلسالمية في المدينة المنورة في عهد الرسول على ذلك بوجود التنظيم المالي فمن ناحية اإلي اردات كان النبي, فالموازنة العامة وجدت ونشأت منذ تكوين وخلفائه ال ارشدين من بعده, ويستدلوا إلي اردات ونفقات الدولة اإلسالمية في عصر الرسول : يقدر اإلي اردات ويعين كتابا ليقوموا بكتابتها, فمثال حذيفة بن اليمان كان يتولى خرص النخل, والزبير بن العوام وجهم بن الصلت كانا يكتبان أموال الصدقات, وأبو هريرة موكل بحفظ زكاة رمضان, وهذا يعني أن الرسول حجم اإلي اردات المتوفرة. ومن ناحية النفقات كان النبي كان مطلعا على يدون النفقات في سجالت متعددة, ومنها سجالت تدون فيها أسماء المسلمين, فلقد ورد أنه قال صلى اهلل عليه وسلم: "اكتبوا لي من تلفظ باإلسالم فكتبنا له ألف ا وخمسمائة رجل", وكذلك كانت هناك سجالت يدون فيها أسماء المؤلفة قلوبهم ومقدار أعطياتهم. وبناء على هذا التنظيم إلي اردات ونفقات الدولة اإلسالمية قالوا: إن أول موازنة عرفت في اإلسالم كانت في عصر الرسول, بغض النظر عن الشكليات التي تحيط بالموازنات الحديثة. المرجع السابق, ص 17. ضاهر, عدنان محسن, الموازنات العامة في الدول العربية, ص 15. حول هذا الرأي راجع: سمحان, حسين محمد, وآخرون, المالية العامة من وعناية, غازي, أصول الميزانية العامة في الفكر المالي اإلسالمي, ص 737. منظور إسالمي, ص 167 19
وهناك فريق آخر يرى أنه لم يكن للمسلمين في عصر الرسول وخلفائه ال ارشدين من بعده موازنة عامة بالمفهوم الحديث الذي نعرفه اليوم, وانما كان هناك تطبيقات جزئية تمثل جوهر فكرة الموازنة العامة, وتتمثل تلك التطبيقات الجزئية في وجود فكرة التقدير لبعض وجوه اإلي اردات العامة والنفقات العامة, بما يمكن معه معرفة بعض وجوه اإلنفاق المستقبلي, وجوه اإلي اردات العامة المستقبلية. إن أوال : وقد أسسوا أريهم على عدة أمور, نذكر أهمها, على النحو اآلتي:- السياسة اإلنفاقية في عهد النبي جاءت األموال قسمت في مصاريفها, فقد روي أن النبي كما روي أن الرسول وبعض وأبي بكر كانت قائمة على اإلنفاق الفوري, فمتى إذا أتاه من الفيء قسمه في يومه لم يكن يقيل عنده مال وال يبيته, وكذلك كان عهد أبي بكر رضي اهلل عنه لم يكن لألموال المقبوضة والمقسومة ديوان جامع بل كان المال يقسم شيئ ا فشئي ا, وبهذا يتبين أنه لم يكن هناك تقدير مسبق لوجوه اإلنفاق العام يحدد فيه مقدار ما سينفق لفترة زمنية معينة. ثاني ا: عدم وجود مبر ارت تدعو إلى إعداد موازنة عامة في تلك الفترة, حيث لم يكن هناك ملوك يفرضون الض ارئب عنوة على الشعب لينفقوها كلها أو بعضها وفق رغباتهم وفي مصالحهم الخاصة كما حدث في بريطانيا وفرنسا, ولم تكن هناك ديون على الدولة اإلسالمية, وانما كان هناك نبي معصوم وخلفاء ارشدون فصلوا بين مالية الدولة وبين أموالهم الخاصة, باإلضافة إلى ذلك أن جزء كبير من اإلي اردات كانت مقررة بالقرآن, وأن ما تقرر منها بمعرفة الخلفاء ال ارشدين كان له ما يبرره. فمثال )4( الذمة ودار الحرب تطبيقا لمبدأ المعاملة بالمثل. إن ثالث ا: في عهد عمر بن الخطاب فرضت ضريبة العشور على تجارة أهل تقدير اإلي اردات وكتابتها في عهد النبي ليس فيها داللة على وجود موازنة عامة ذلك أن تقدير اإلي اردات لم يكن بغرض المقابلة بين تقدير اإلي اردات وتقدير النفقات, بل كان بغرض التوسعة على أصحاب الثمار ليتمكنوا من التصرف فيها مع ضمان الزكاة الواجبة, وكما حول هذا الرأي راجع: اللحياني, سعد بن حمدان, الموازنة العامة في االقتصاد اإلسالمي, ص 55 ومحمد قطب ابراهيم, النظم المالية في اإلسالم, ص 175. اللحياني, سعد بن حمدان, مرجع سابق, ص 56. محمد, قطب ابراهيم, النظم المالية, مرجع سابق, ص 176. )4( يقصد بضريبة العشور: الضريبة المفروضة على أموال التجارة التي تعبر حدود الدولة اإلسالمية دخو ال وخروج ا, حيث كان يأخذ من التجار المسلمين ربع العشر) %2,5 (, ومن أهل الذمة)اليهود والنصارى( نصف العشر) %5 (, ومن التجار الخاضعين لدار الحرب)البالد الخاضعة لحكم غير المسلمين( العشر) 10 %(.راجع: سمحان, حسين محمد, وآخرون, مرجع سابق, ص 72. 20
هو معلوم فإن الموازنة العامة مقابلة بين تقدير اإلي اردات وتقدير النفقات, أن كتابة باإلضافة اإلي اردات من زكاة وغنائم ليس فيها داللة على وجود موازنة عامة, فالكتابة ضبط للموجود من الزكاة والغنائم ال تقدير لما سيأتي. يرى الباحث أن الخالف هنا حول نشأة الموازنة العامة في عصور الدولة اإلسالمية خالف ا شكلي ا, فالذين ذهبوا إلى أن أول موازنة عرفت في اإلسالم كانت في عصر الرسول لم يقولوا بوجودها بالشكل الذي نعرفه اليوم, وأما الذين ذهبوا إلى أنه لم يكن للمسلمين في عصر الرسول والخلفاء ال ارشدين موازنة عامة قالوا: بوجود تطبيقات جزئية تمثل فكرة الموازنة العامة وبالتالي يمكننا الخروج بنتيجة نهائية في هذه المسألة, وهي أن نشأة الموازنة العامة في عصور الدولة اإلسالمية يرجع إلى عهد النبي الشكليات التي تحيط بالموازنات اليوم. يذهب غالبية الفقه المالي إلى بريطانيا بعد ثورة ولكن ليس وفق مفهومها الحديث بعض النظر عن الفرع الثالث نشأة الموازنة العامة في العصر الحديث أن نشأة الموازنة العامة بمفهومها الحديث يرجع إلى 1688, إذ كان لها الفضل األكبر في تطوير فكرة الموازنة العامة, وفي استنباط وارساء المبادئ التي تقوم عليها فكرة الموازنة العامة الحديثة. ففي القرون الوسطى كان الملك ا حر في فرض الض ارئب والتصرف فيها كيفما يشاء, فلم يكن هناك فصل بين مالية الحاكم ومالية الدولة, ولكن مع زيادة حجم النفقات العامة نتيجة ت ازيد الحاجات العامة من جهة, وتكاليف الحروب المتكررة من جهة أخرى, وفي نفس الوقت قلة اإلي اردات نتيجة اإلس ارف وتناقص حصيلة الدومين الملكي. لجأ الملك إلى فرض الض ارئب باستم ارر دون أخذ أري البرلمان, مما أدى ذلك إلى ص ارع طويل بين البرلمان والملك, انتهى بتفوق البرلمان في القرن السابع عشر, إذ استطاع البرلمان أن يفرض على الملك شارل األول أن يصدر "وثيقة الحقوق" عام 1628 م, والتي تنص على ضرورة موافقة البرلمان على ما يفرض من ض ارئب, ولم يكتفي البرلمان بذلك بل طالب بأن تمتد رقابته على جميع إي اردات الدولة, مما اضطر الملك وليام الثالث أن يصدر "دستور الحقوق" عام 1688 م, والذي يقضي بعدم قانونية اللحياني, سعد بن حمدان, مرجع سابق, ص 57. محمد, قطب ابراهيم, الموازنة العامة, مرجع سابق, ص 17 وعصفور, محمد شاكر, ص 18. يقصد بالدومين الملكي أمالك الدولة العقارية والمنقولة. انظر, ص 45. مرجع سابق, 21
جباية وتحصيل أية أموال إال بالقدر والكيفية وفي الموعد الذي يحدده البرلمان, وبذلك تقرر حق البرلمان في إق ارر إي اردات الدولة, وكانت هذه الخطوة األولى لنشوء فكرة الموازنة العامة في بريطانيا. عام 1688 م, وبعد أن تقرر حق البرلمان في إق ارر إي اردات الدولة بعد صدور دستور الحقوق أصبح الملك يلجأ إلى البرلمان للحصول على موافقته على ما ينوي فرضه من ض ارئب ورسوم على الشعب, وهنا كان البرلمان يناقش الملك عن األوجه التي ستنفق فيها حصيلة هذه األموال قبل أن يوافق عليها أو يرفضها, مما أدى ذلك إلى تقرير حق البرلمان في مناقشة واق ارر النفقات العامة, وكانت هذه الخطوة الثانية لنشوء فكرة الموازنة العامة. ومن ثم تقرر حق البرلمان في إق ارر إي اردات ونفقات الدولة بشكل دوري كل سنة من خالل الموازنة العامة, فمنذ عام 1822 م, أصبح وزير الخ ازنة في بريطانيا يظهر سنويا في البرلمان ليعرض على أعضائه موازنة الدولة بما تحتويه من إي اردات ونفقات, وبهذا تبلورت فكرة الموازنة العامة وتحددت مبادئها األساسية. وانتقلت فكرة الموازنة العامة من بريطانيا إلى الواليات المتحدة األمريكية, والى الدول األوربية األخرى, وخاصة فرنسا, التي اقتبست فكرة الموازنة العامة من بريطانيا وأدخلت عليها بعض التعديالت بعد الثورة الفرنسية عام 1789, ومن بريطانيا, وفرنسا, والواليات المتحدة )4( األمريكية, انتقلت فكرة الموازنة العامة إلى الدول األخرى, وال سيما الدول النامية. )4( لعمارة, جمال, تطور فكرة ومفهوم الموازنة العامة, مرجع سابق, ص 103-104. المرجع السابق, نفس الصفحة. عصفور, محمد شاكر, مرجع سابق, ص 18. المرجع السابق, نفس الصفحة. 22
الفرع ال اربع نشأة الموازنة العامة في فلسطين عرفت فلسطين الموازنة العامة منذ أن كانت جزءا من الدولة العثمانية في عهد السلطان عبد المجيد األول في الفترة ما بين 2 1861-1823 م. والذي يعتبر أول من قام بتنظيم الموازنة العامة للدولة عن طريق التقي د بتسجيل إي اردات ومصروفات الدوائر المختلفة بقيود محاسبية. بموجب وبعد عام 1917 م احتلت بريطانيا فلسطين عسكريا, ثم تحول هذا االحتالل إلى انتداب صك االنتداب المقر من قبل عصبة األمم عام 1922 م, وفي هذه الحقبة الزمنية وضعت أول موازنة لحكومة فلسطين عام 1933 م, وكانت الموازنة العامة لفلسطين في هذه الفترة توضع لمدة سنة, تبدأ من األول من شهر نيسان وتنتهي في الحادي والثالثين من شهر آذار من كل عام, أي تبدأ في 4/1 3/31 وتنتهي )4( من كل سنة مالية. كما أنها كانت تصدر بقانون يطلق عليه قانون اعتماد المي ازنية العامة الذي يصدر عن المندوب السامي لفلسطين بعد )5( استشارة المجلس االستشاري. وبعد انتهاء االنتداب البريطاني على فلسطين عام 1948 م, احتلت العصابات الصهيونية الجزء األكبر من فلسطين, في حين وضعت الضفة الغربية تحت الحكم األردني الذي ضم الضفة الغربية إلى شرق األردن عام 1950 م, وبذلك أصبحت الضفة الغربية جزءا من المملكة األردنية الهاشمية, وتم إعداد أول موازنة للمملكة األردنية الهاشمية بما فيها الضفة الغربية )4( مرت فلسطين بعدة حقب استعمارية تاريخية متعاقبة أثرت في النظام القانوني لفلسطين بطريقة أو أخري, وتتمثل هذه الحقب في الحكم العثماني) 1917-1517 م(, واالنتداب البريطاني) 1948-1917 م(, والحكم األردني في الضفة الغربية واإلدارة المصرية في قطاع غزة) 1967-1948 (, واالحتالل اإلسرائيلي) 1967-1994 م(, والسلطة الوطنية) 1994 م- حتى اآلن(, وسوف يتتبع الباحث نشأة وتطور الموازنة العامة في كل حقبة من هذه الحقب. راجع: جامعة بيرزيت, النظام القانوني والعملية التشريعية في فلسطين. 2 عبد المجيد األول هو بن محمود الثاني بن عبد الحميد األول, وهو خليفة المسلمين الثالث بعد المئة وسلطان العثمانيين الحادي والثالثين. موقع ويكبيديا الموسوعة الحرة, تاريخ االطالع) 2015/9/15 (:.(https://ar.wikipedia.orgwiki) راجع الموازنات التي وضعت في هذه الفترة) 1933 - -1937 1936-1945 -1946(, منشورة على موقع المقتفي, تاريخ االطالع) 2015/9/17 (:.http://muqtafi.birzeit.edu )5( أنشئ المجلس االستشاري بقرار من المندوب السامي البريطاني هربرت صموئيل في نهاية شهر أيار عام 1223 م, نتيجة مقاطعة الفلسطينيون النتخابات المجلس التشريعي الذي أعلن عن إقامته, لذلك سعى إلى تأسيس مجلس استشاري يشابه من حيث تكوينه المجلس التشريعي, وقد اقتصرت مهمته على تقديم االستشارات للمندوب السامي. 23
عام 1952 م. وفي عام 1962 م صدر أول قانون ينظم عملية الموازنة العامة للمملكة األردنية وهو قانون تنظيم المي ازنية العامة رقم) 39 ( لسنة 1962. أما قطاع غزة فقد خضع لإلدارة المصرية, وقد كان لقطاع غزة موازنة مستقلة خاصة به يتولى الحاكم العام المصري ثالثة أشهر من بدء السنة المالية لفحصها واعتمادها. وبعد حرب حزي ارن عام 1967 وضعها واعدادها, ومن ثم يقوم بعرضها على وزير الحربية قبل احتلت إس ارئيل ما بقي من فلسطين التاريخية )قطاع غزة والضفة الغربية( وفي هذه الفترة تولت سلطات االحتالل اإلس ارئيلي وضع موازنة قطاع غزة والضفة الغربية كل على حدة, حيث لم يكن هناك موازنة موحدة للضفة والقطاع, وفي عام 1967 أصدر سلطات االحتالل اإلس ارئيلي األمر رقم) 192 السنة المالية في الضفة الغربية, كما أصدرت األمر رقم) 170 ( لسنة بدء سنة الموازنة. لسنة 1967 ( بشأن تغير بدء 1968 وبقي األمر كذلك حتى قدوم السلطة الوطنية الفلسطينية عام 1994 م بشأن تغيير موعد بموجب اتفاق غزة أريحا والذي جاء تنفيذ ا التفاق أسلو عام 1993 م, وفي هذه الفترة وضعت أول موازنة عامة للسلطة الوطنية الفلسطينية عام 1995 م بمساعدة صندوق النقد الدولي, تنظيم المي ازنية المعمول به في الضفة الغربية لسنة 1962. وفي عام 1998 م وقد تم االسترشاد بقانون وضع المجلس التشريعي أول قانون ينظم الموازنة العامة بم ارحلها المختلفة, والذي يعد المرجع األساس الذي تستند إليه السلطة المختصة بإعداد مشروع قانون )4( الموازنة العامة واق ارره وتنفيذ والرقابة عليه. رضوان, محمد عوض, مرجع سابق, ص 15. راجع المادة) 39 ( من القانون األساسي لقطاع غزة رقم) 255 ( لسنة 1952, منشور على موقع المقتفي, تاريخ االطالع) 2015/9/17 (. النبي, نبيل عبد, اآلثار االقتصادية واالجتماعية لموازنات السلطة الوطنية الفلسطينية 2000-201, ص 55. )4( قانون رقم) 7 ( لسنة 1998 بشأن تنظيم الموازنة العامة والشئون المالية, العدد الخامس والعشرون, جريدة الوقائع الفلسطينية. 24
المبحث الثاني طبيعة الموازنة العامة للدولة وأساسها القانوني سوف نقسم هذا المبحث إلى مطلبين, نتناول في المطلب األول طبيعة الموازنة العامة في حين نتناول في المطلب الثاني األساس القانوني للموازنة العامة, وذلك على النحو التالي:- المطلب األول: طبيعة الموازنة العامة للدولة المطلب الثاني: األساس القانوني لقانون الموازنة العامة للدولة المطلب األول طبيعة الموازنة العامة للدولة تتضح طبيعة الموازنة العامة من خالل عدة مداخل أو أوجه, فهي وثيقة مالية تتضمن نفقات واي اردات الدولة, وأداة فعالة لتنفيذ سياستها االقتصادية, وهي أيضا وثيقة سياسية تبرز فلسفة الدولة في مختلف المجاالت, كما أنها تتطلب إجازة برلمانية دورية تفرضها قواعد دستورية. وسنكتفي في هذا المطلب بالحديث عن الطبيعة المالية واالقتصادية للموازنة العامة )في فرع أول( والطبيعة السياسية للموازنة العامة )في فرع ثاني(, بينما نرجئ الحديث عن الطبيعة القانونية للموازنة العامة إلى الفصل الثاني من الرسالة عند حديثنا عن التكييف القانوني لقانون الموازنة العامة, وذلك لمقتضيات البحث. وذلك على النحو اآلتي:- الفرع األول الطبيعة المالية والقتصادية للموازنة العامة نتناول في هذا الفرع الطبيعة المالية واالقتصادية للموازنة العامة, على النحو اآلتي:- أول : الطبيعة المالية للموازنة العامة تظهر الطبيعة المالية للموازنة العامة من خالل كونها وثيقة مالية بالدرجة األولى يقدر فيها إي اردات الدولة, ويحدد أوجه نفقاتها خالل مدة من الزمن هي سنة ألنها جدول مالي يقارن بين النفقات واإلي اردات, ويحاول إقامة التوازن فيما بينهما. العكام, محمد خير, الموازنة العامة, مرجع سابق, ص 255. 25
كما تتضح الطبيعة المالية للموازنة العامة من خالل كونها أداة تمكن الدولة من معرفة وضعها المالي, فالموازنة العامة أصبحت مرآة عاكسة في المجتمع, وهى أيضا للسياسية المالية في مختلف المجاالت بوصلة الوضع المالي للدولة, ولهذا ال بد من م ارعاة الموضوعية والدقة عند وضع تقدي ارت الموازنة العامة بشقيها اإلي اردي واإلنفاقي التي قد تتحقق أو ال تتحقق. ثاني ا: الطبيعة القتصادية للموازنة العامة تطورت النظرة للموازنة العامة ففي ظل الفكر المالي التقليدي كان ينظر إلى الموازنة العامة على أنها مجرد وثيقة تحتوي على تقدي ارت اإلي اردات والنفقات العامة وحصول اإلذن على تنفيذ بنودها فقط, أما في ظل الفكر المالي الحديث أصبحت الموازنة العامة وسيلة الدولة لتوجيه االقتصاد العام, والبلوغ بالحالة االقتصادية للدولة إلى الوضع األمثل, والتأثير في الحياة االقتصادية, كما أنها أداة فعالة لتدخل الدولة لدعم جهود التنمية الوطنية والتخطيط االقتصادي في االقتصاديات االشت اركية, كما تكشف عن العقيدة االقتصادية والنظام االقتصادي الذي تتبناه الدولة. وتلعب الموازنة العامة بشقيها اإلي اردي واإلنفاقي ا دور مهما في تحقيق االستق ارر االقتصادي للدولة, ففي حالة التضخم تستطيع الحكومة معالجة هذه األزمة باستخدام عناصر الموازنة العامة من خالل زيادة اإلي اردات الحكومية من ض ارئب ورسوم لتقليل القوة الش ارئية لدى, أف ارد المجتمع وفي نفس الوقت تقلل من اإلنفاق الحكومي على السلع والخدمات أي من خالل اتباع سياسية التمويل بالفائض, أما في حالة الكساد والركود يمكن معالجتها من خالل زيادة اإلنفاق الحكومي عن طريق القيام بالمشروعات العامة ومنح اإلعانات النقدية, طريق تقليل اإلي اردات الحكومية. وكذلك عن القيسي, أعاد حمود, المالية العامة والتشريع الضريبي, ص 90. لمزيد من التفصيل حول هذا الموضوع راجع: لعمارة, جمال, مداخل الموازنة العامة للدولة, ص 136 والعكام, محمد خير, الموازنة العامة مرجع سابق, ص 255. غانم, هاني عبد الرحمن, المالية العامة, مرجع سابق, ص 77-75. 26