تقرير حول الدورة الثالثة للمراجعة الدورية الشاملة في

تقرير حول الدورة الثالثة للمراجعة الدورية الشاملة يف املمكلة األردنية الهاشمية مقدم إلى املفوضية السامية لحقوق اإلنسان من رشيد )الشفافية الدولية األردن( شباط 2017

رشيد )الشفافية الدولية األردن( مؤسسة مجتمع مدني غير ربحية تأسست في عام 2013 وهي فرع تحت التأسيس ل 'منظمة الشفافية الدولية' في األردن وتهدف إلى االرتقاء بمستوى النزاهة ومكافحة الفساد في القطاعين العام والخاص وتعزيز وعي األفراد من شتى القطاعات بأهمية الشفافية واملساءلة واإلبالغ عن الفساد إضافة إلى املساهمة في تعزيز األطر القانونية والتنفيذية ملنظومة النزاهة الوطنية وذلك من خالل التواصل والتعاون وتبادل الخبرات مع املنظمات الدولية واإلقليمية والوطنية والعمل على توسيع دائرة البيانات واملعلومات املتاحة للمواطن عطفا على املساهمة في توفير التمكين وبرامج بناء القدرات املالئمة.

املحتويات معلومات عامة............... 2... تمهيد.................. 2... التطورات اإليجابية............... 3... على صعيد السياسات...3 على صعيد التشريعات...4 الواقع العملي لجهود مكافحة الفساد...............4 املالحظات العامة............... 6... تحليل واقع الحقوق............... 7... ص ف ح ة 1

معلومات عامة يقدم رشيد )الشفافية الدولية األردن( هذا التقرير للمفوضية السامية لحقوق اإلنسان والخاص باالستعراض الدوري الشامل لحقوق اإلنسان في اململكة األردنية الهاشمية ولعل هذا التقرير ذو طابع مخصوص يسلط الضوء على السياسات والتشريعات واملمارسات املتعلقة بمكافحة الفساد والنزاهة والشفافية ويأتي ذلك انطالقا من تأثير عمليات الفساد على منظومة حقوق اإلنسان برمتها والتزاما من رشيد باالختصاصات التي يعمل عليها وتشكل مصدر خبرة رشيد خالل عمله في األردن. متهيد تنبهت الحكومات واملؤسسات السياسية والسلطات العامة في األردن منذ أزيد من خمس من عشر سنوات إلى ضرورة إتخاذ العديد من اإلجراءات على كافة الصعد التشريعية والتنفيذية واإلدارية والقضائية لتحقيق مزيد من الشفافية والنزاهة والحوكمة في عمل املؤسسات العامة وذات النفع العام ومواصلة الجهود الوطنية في مكافحة الفساد واستحداث وتطوير األطر القانونية للمؤسسات بما يكفل تحقيق مهامها وممارسة اختصاصها بكل كفاءة وفع الية. من تلك الجهود البارزة وذات التأثير االيجابي تشكيل لجنة ملكية لتعديل الدستور األردني وتعديل ما يزيد على )40( مادة من نصوص الدستور بما يكفل التوازن بين السلطتين التشريعية والتنفيذية وكذلك تعديل النصوص التي تنظم عمل السلطة القضائية ومنحها مزيد من االستقالل والنص على أن يكون القضاء اإلداري على درجيتين. وكذلك النص صراحة على إنشاء املحكمة الدستورية والتي تختص بالفصل في صحة الطعون بدستورية القوانين واالنظمة السارية املفعول واالجابة على األسئلة املتعلقة بتفسير نصوص الدستور والنص صراحة على األطر العامة لالختصاص وشروط العاملين في تلك املحكمة وضمان االستقالل املالي واإلداري والقضائي لعمل املحكمة والتأكيد على إلزامية قراراتها لكافة الجهات. وكذلك تم النص صراحة على إنشاء هيئة مستقلة لإلنتخاب تشرف وتدير العملية االنتخابية في األردن وتم تطوير العديد من النصوص الدستورية التي من شأنها ضمان حقوق وواجبات األردنيين فضال عن تعديل يحصر صالحية محكمة أمن ص ف ح ة 2

الدولة بالنظر في جرائم على سبيل الحصر 1 والتأكيد على محاكمة املدني أمام قاضيه املدني فضال عن تعديل املادة )94( من الدستور والتي كان بموجبها يجوز للسلطة التنفيذية إصدار القوانين املؤقتة في غياب السلطة التشريعية. 2 بذلت رشيد العديد من الجهود في األردن بالشراكة مع منظمة الشفافية الدولية والعديد من الشركاء الدوليين بهدف تعزيز قيم النزاهة ومبادئ الشفافية من خالل الدخول في العديد من الشراكات مع املؤسسات األردنية منها على سبيل املثال هيئة مكافحة الفساد ومجلس النواب ووزارة تطوير القطاع العام واملجلس القضائي ومؤسسات املجتمع املدني والجامعات. التطورات اإليجابية عىل صعيد السياسات شكلت عملية مكافحة الفساد والقضاء عليه خالل السنوات الخمس األخيرة أولوية لدى صناع القرار في األردن وتبذل املؤسسات الوطنية ذات العالقة جهدها في مراجعة التشريعات وتطوير الخطط واالستراتيجيات التي من شأنها اإلسهام في عملية مكافحة الفساد. ومن الخطوات اإليجابية التي تم اتخاذها على مدار السنوات السابقة تبني ميثاق وخطة وطنية للنزاهة وإطار زمني لتنفيذها في عام 2013 و تبني الخطة الوطنية لحقوق اإلنسان والتي تم اإلعالن عنها في عام 2016. اتخذت املؤسسات السياسية العديد من التدابير التشريعية وتبنت العديد من السياسات والخطط في سبيل مكافحة الفساد وتحسين األداء العام للمؤسسات ويكمن التحدي الرئيس أمام تلك الجهود الوطنية في ترجمة تلك التشريعات والخطط والسياسات واقعيا وعمليا بما يعود بالنفع والفائدة على املؤسسات واألفراد. وتم تبني االستراتيجية الوطنية ملكافحة الفساد) 2017-2013 ( بهدف تهيئة البيئة املناسبة للوقاية من الفساد وترسيخ الثقافة املجتمعية املناهضة له من خالل إيجاد إطار عمل إداري وقانوني متطور وفاعل للقطاعين العام والخاص ومؤسسات املجتمع املدني وزيادة فاعلية وكفاءة الجهات املكلفة بمكافحة الفساد ماليا واداريا من أجل تعزيز الثقة بمؤسسات الدولة. وفي عام 2016 تم اطالق االستراتيجية الوطنية للنزاهة ومكافحة الفساد )2017 2025( التي تسعى إلى توفير بيئة وطنية نزيهة مناهضة للفساد وبأهداف استراتيجية تسعى إلى تطوير بيئة مناهضة للفساد وتقوم على رؤية تتواصل مع الشرائح 2 1 حيث تختص محكمة امن الدولة بموجب المادة 101 فقرة 2 من الدستور على ان تمارس محكمة أمن الدولة حق القضاء في ج ارئم الخيانة والتجسس وتزييف العملة والخد ارت واالرهاب. تم ادخال هذا التعديل في عام 2011. حيث اصبح نص المادة 94 من الدستور بعد التعديل على النحو التالي: عندما يكون مجلس النواب منحال يحق لمجلس الوز ارء بموافقة الملك ان يضع قوانين مؤقتة لمواجهة االمور االتي بيانها: أ. الكوارث العامة. ب. حالة الحرب والطوارئ. ج. الحاجة إلى نفقات ضرورية ومستعجلة ال تحتمل التأجيل. حيث تم وضع قيد على مضمون هذه المادة بضرورة اق ارر القوانين المؤقتة خالل دورتين بعد اجتماع مجلس االمة وهو اعادة النص الدستوري إلى ما قبل عام 1958. ص ف ح ة 3

الوطنية كافة وتؤصل القيم الوطنية والتراثية وتكرس قيم النزاهة ومعايير السلوك الفردي واملؤسس ي من خالل أهداف استراتيجية تقوم على بناء جبهة وطنية موحدة ومتماسكة ضد "الواسطة واملحسوبية" وعلى تجريم الواسطة شعبيا وقانونيا ومسلكيا ورصد حاالت الواسطة في اإلدارة العامة والتعامل مع التجاوزات. عىل صعيد الترشيعات إقرار قانون لألحزاب السياسية يعتبر خطوة إيجابية في بعض محاوره باتجاه تعزيز عمل األحزاب السياسية. إقرار قانون الالمركزية في عام 2015 بهدف إشراك املواطنين بعمليات صنع القرار في املحافظات ومنح املحافظات نوعا من االستقالل في إدارة ملفاتها التنموية من قبل مجالس منتخبة. إقرار قانون البلديات لعام 2015 والذي يمنح البلديات ومجالسها املحلية مزيدا من االستقالل املؤسس ي ومنح املجالس البلدية مزيدا من الصالحيات لتمكينها من النهوض باألعباء الخدمية فضال عن منح البلديات صالحيات في تنفيذ املشاريع التنموية بهدف التخلص من املديونية املتراكمة عليها والتضخم اإلداري الذي تعاني منه أغلب بلديات اململكة. إقرار قانون االنتخاب 2016 واألخذ بنظام القائمة النسبية املفتوحة كبديل عن نظام الصوت الواحد والذي شكل معيقا وتحد رئيس أمام مسيرة األحزاب السياسية واملجتمع في تعزيز عمل السلطة التشريعة. إقرار قانون النزاهة ومكافحة الفساد لعام 2016 والذي بموجبه تم تطوير ومراجعة العديد من آليات العمل الخاصة بالجهات الرقابية ودمج ديوان املظالم بهيئة مكافحة الفساد..1.2.3.4.5 الواقع العميل لجهود مكافحة الفساد الشك في أن عملية مكافحة الفساد تحتاج إلى تظافر جهود مؤسساتية تراكمية إنطالقا من قاعدة أن البناء في هذا املجال والنجاح فيه ال يتأتى من جهود فردية مبعثرة وتشكل مسألة الكفاية التشريعة والسياسية أحد أهم مقومات نجاح نظام النزاهة الوطني من حيث وجود تشريعات كافية وفعالة قادرة على تحقيق الردع العام والخاص فضال عن وجود جهاز سياس ي لديه قناعة راسخة وإيمان حقيقي بعملية مكافحة الفساد من شأنه إفشال أي جهود قد تؤدي إلى التدخل في عمليات التحقيق أو قرارات السلطة القضائية. كما أن من متطلبات نجاح جهود مكافحة الفساد في مجال الكفاية السياسية والقانونية يتطلب دعم من السلطة التشريعية في تطوير تشريعات ذات جودة عالية تحصن املؤسسات والقائمين عليها من ممارسة أي شكل من أشكال الفساد وتتيح للرأي العام االطالع على املعلومات كأحد وسائل الرقابة الشعبية فضال عن قدرة البرملان على ممارسة أدوات رقابة برملانية فعالة من شأنها أن تحول دون أي تجاوز على املال العام أو اإلدارة العامة من خالل لجان برملانية نشطة وأحزاب ومجموعات عمل برملانية فاعلة ذات أهداف رقابية وبرامجية تسعى إلى تنفيذها. ص ف ح ة 4

وبتعقب العديد من املؤشرات العاملية ذات العالقة بمكافحة الفساد في األردن نجد أن املسارات املؤسسية واملمارسات ال تزال تراوح مكانها ولم تستطيع أن تخلق حالة وعي شعبي عام بأهمية مكافحة الفساد لدى جموع املواطنين أو ردع عام ملرتكبي تلك الجرائم وذلك من خالل اآلتي: تعتبر ظاهرة الفساد اإلداري من أكثر جرائم الفساد انتشارا في األردن وتتجلى بجرائم مخل ة بالوظيفة العامة كالرشوة واالختالس واستغالل الوظيفة وأخرى مخل ة بالثقة العامة كتقليد ختم إحدى الدوائر وتزوير النقد أو سندات الدين واألدوات املالية والجرائم االقتصادية التي تلحق ضررا باملال العام. ومن أكثر أشكال الفساد شيوعا ما عرف "بالواسطة واملحسوبية وعدم التقي د بالقوانين واألنظمة وتكمن األسباب الرئيسة للفساد في تدن ي الرواتب مع ارتفاع تكاليف املعيشة والفارق في الدخل بين القطاعين العام والخاص وانعدام الشفافية وانتشار الفقر وغياب أخالقيات العمل وضعف معايير السلوك والضغوط الخارجية التي يمارسها أصحاب املصالح. 3 وبحسب تقرير هيئة مكافحة الفساد لعام 2014 بلغ عدد القضايا 151 قضية سجل منها 102 في القطاع العام و 34 في القطاع الخاص و 15 ألفراد على النحو التالي: إساءة استعمال السلطة 18 قضية في القطاع العام واإلخالل بواجبات الوظيفية 4 قضايا في القطاع العام واملساس باملال العام 34 قضية في القطاع العام و 17 في القطاع الخاص واستثمار الوظيفية 12 في القطاع العام التزوير في القطاع العام 16 قضية. 4 وتشير نتائج استطالع الرأي العام في األردن إلى تدني ثقة املواطن باألداء العام الرسمي حيث بلغ مستوى الرضا عن الحكومة لعام )2014( %47 واملجلس النيابي %32 واألحزاب 5 السياسية 31.%. و في دراسة تحليل نظام النزاهة الوطني والتي نفذها رشيد خالل 6 عام 2016 اتضح أن أعمدة النزاهة الوطنية في األردن تتراوح بين املتوسط والضعيف وارتفاع الضعيف منها إلى الحد األعلى منه ملالمسته املتوسط في بعض املحاور حسب منهجية منظمة الشفافية الدولية 7 حيث يبين الجدول رقم )1( العالمات التي حصلت عليها املؤسسات التي خضعت للتقييم. 3 5 تصريح عضو هيئة مكافحة الفساد السابق د. عبد الشخانبة ال اربط االلكتروني.http://www.alhayat.com/ 4 ملخص تقرير هيئة مكافحة الفساد لعام 2014 ال اربط االلكتروني:.http://www.jfranews.com.jo/ نتائج استطالع اج اره مركز الد ارسات االست ارتيجية في الجامعة االردنية حول قضايا هامة ووطنية المنشور نتائجه على ال اربط:.http://www.assabeel.net/ 6 7 لإلطالع على الدراسة يرجى زيارة الموقع االلكتروني ل رشيد ال اربط االلكتروني.http://www.rasheedti.org/ لإلطالع على المنهجية يرجى زيارة الموقع االلكتروني ل منظمة الشفافية الدولية ال اربط االلكتروني.http://www.transparency.org/ ص ف ح ة 5

الجدول رقم ( 1 ) العمود/ املحور السلطة التشريعية السلطة التنفيذية السلطة القضائية القطاع العام هيئات إنفاذ القانون هيئة مكافحة الفساد الهيئة املستقلة لالنتخاب ديوان املظالم ديوان املحاسبة األحزاب السياسية اإلعالم املجتمع املدني القطاع الخاص إجمالي درجة العمود 100/40 100/33 100/63 100/39 100/42 100/57 100/54 100/42 100/58 100/38 100/35 100/38 100/43 ويكشف التقييم والتحليل أهم اإلشكاليات التي يعاني منها نظام النزاهة الوطني في األردن ويمكن الحديث عن دواعي القلق الرئيسة في اآلتي: املالحظات العامة السلطات السياسية الرئيسة في األردن وال سيما السلطة التنفيذية والسلطة التشريعة تعاني من ضعف في األداء العام مع عدم القدرة على إحداث تطوير ملحوظ في األدوات املؤسساتية التي تمكن كل سلطة من القيام بأدوارها. النفقات الجارية تستهلك نصيب األسد من املخصصات العامة ملؤسسات الدولة والتضخم اإلداري من أحد أهم العقبات أمام إنجاح الجهود الوطنية. تعاني السلطة التشريعية من ضعف عام حيث ال تزال مؤشرات األداء والدور واالستقاللية واملوارد ينتابها جملة من التحديات ولعل التحدي األبرز في عدم استكمال البناء العام لشكل النظام السياس ي "نيابي برملاني" األمر الذي يحول دون العمل املؤسس ي الجماعي بين أعضاء املجلس وتشكيل أغلبية برملانية فضال عن عدم وجود أقلية تراقب. وعدم القدرة بالنتيجة على التأثير على السياسات العامة للدولة بشتى املجاالت باإلضافة إلى محدودية الدور في مناقشة - - - ص ف ح ة 6

تقارير ديوان املحاسبة وعدم القدرة على اتخاذ قرارات بشأن املخالفات التي يتم رصدها وإحالتها إلى املحاكم فضال عن ضعف في الخبرات البرملانية في مناقشة املوازنة والقوانين بشكل عام. على الرغم من التطور الحاصل في األردن على صعيد التشريعات إال أن حالة عدم الفعالية ال تزال مصاحبة ألغلب القوانين هذا فضال عن النقص الذي يعتري تلك القوانين. ضعفف في األطراف الفاعلة غير الحكومية وهي: اإلعالم واألحزاب السياسية واملجتمع املدني والقطاع الخاص مما يؤكد ضعف العمل بنهج تشاركي مع تلك القطاعات ال يزال ينتابه الغموض وعدم الوضوح. ففي الوقت الذي يتم 8 بموجبها يتم توقيف التأكيد على تعزيز حرية االعالم والرأي والتعبير "حرية سقفها السماء" يتم سن وتطبيق قوانين الصحفيين مع اإلحالة إلى محكمة أمن الدولة في بعض القضايا. عدم تطوير قانون نموذجي ناظم لعمل مؤسسات املجتمع املدني وممارسات من شأنها التضييق على عقد النشاطات والفعاليات. عدم تفعيل قانون الشراكة بين القطاع العام والخاص. وعدم القدرة على تعزيز وحماية القطاع الخاص ليساهم بشكل فاعل في التخفيف من البطالة والفقر وجذب االستثمار. ال تزال السلطة القضائية بحاجة إلى تطوير البنى التحتية ووضع استراتيجية أو خطط لتالفي العبئ القضائي في القضايا التي ينظرها القاض ي فضال عن ضعف في الكوادر البشرية املساندة للعمل القضائي. - - - - - تحليل واقع الحقوق ووفقا ملا سبق فإن منهجية رشيد في بناء هذا التقرير تقوم على استعراض الحقوق ذات املساس والتأثير املباشر بمكافحة الفساد والنزاهة على النحو التالي: 1( الحق في الحياة والسالمة الجسدية والحرية واألمان الشخص ي: تضمنت توصيات تقرير املراجعة الشاملة اتخذت السلطات إجراءات فعالة في مقاومة التعذيب وسوء املعاملة توصيات حظيت بقبول األردن في مجال الحق في الحياة والسالمة الجسدية وقد في مراكز االصالح والتأهيل إال أن هناك ثغرات واضحة ال تزال تشكل مساسا باإليفاء الكامل بمضمون هذا الحق من خالل عدم تعديل املادة 208 من قانون العقوبات بما يتالئم مع مضمون اتفاقية مناهضة التعذيب فضال عن عدم نشر تقارير لجان التحقيق التي يتم تشكيلها للتحقيق في مزاعم 8 تطبيق قانون الجرائم االلكترونية المادة 11 حيث تشير تقارير مركز حماية وحرية الصحفيين من توقيف 10 صحفيين منذ بدء تطبيق هذا القانون منتصف عام 2015. ص ف ح ة 7

التعذيب وسوء املعاملة إذ ال توجد لغاية إعداد هذا التقرير آلية مستقلة وشفافة للتحقيق في االدعاءات التي يتعرض لها املحتجزون وهذا يؤكد ضرورة التصديق على البروتوكول االختياري للشروع بتطوير اآللية الوطنية املستقلة للرصد. وال يزال قانون منع الجرائم يشكل األداة اإلدارية التي يساء استخدمها في اتخاذ إجراءات وقرارات من شأنها أن تشكل سوء معاملة أو تمس بضمانات املحاكمة العادلة حيث ال يزال الحكام اإلداريون يلجأؤن إلى التوقيف اإلداري وفرض اإلقامة الجبرية. وتجدر اإلشارة إلى أن الحكومة قدمت مشروع قانون معدل لقانون منع الجرائم ولم يتم إقراره لغاية إعداد هذا التقرير علما بأن التعديل املقدم من الحكومة ال يعالج كافة اإلشكاليات الواردة في القانون الحالي بل يشكل شرعنة للقضاء املوازي الذي يعتبر أحد أهم املعيقات أمام استقالل وفعالية السلطة القضائية في األردن. 2( السلطة القضائية كفل الدستور األردني حسب املادة 27 استقالل السلطة القضائية من خالل تأكيد مبدأ الفصل بين السلطات التي نصت على: "السلطة القضائية مستقلة تتوالها املحاكم على اختالف أنواعها ودرجاتها وتصدر جميع األحكام وفق القانون بإسم "أن القضاة مستقلون ال سلطان عليهم في قضائهم لغير القانون" وكذلك امللك". كما أكدت املادة 97 من الدستور أيض ا كضمانة مؤسسية تم االشارة إلى أن القضاة يعينون ويعزلون بإرادة ملكية. 9 التالي: وبعد التعديالت الدستورية في عام 2011 تم مراجعة أغلب التشريعات املتعلقة بعمل السلطة القضائية مجملها على النحو أوال: إقرار قانون استقالل القضاء رقم )29( لسنة 2014 م 10 وتضمن مجموعة من األحكام اإليجابية التي تسهم في تعزيز استقاللية السلطة القضائية إذ تؤكد املادة ) 3 /أ( من القانون أن القضاء مستقل والقضاة مستقلون ال سلطان عليهم في قضائهم لغير القانون. كما تضم ن القانون مجموعة من األحكام األخرى التي يجب أن تعز ز استقالل السلطة القضائية. ثانيا: الحد من دور السلطة التنفيذية في إدارة شؤون القضاة فقد نصت املادة ) 6 /أ( من القانون املعدل على أن يتولى املجلس جميع الشؤون املتعلقة بالقضاة النظاميين بما في ذلك: النظر في شؤون القضاة وتعينهم وترفيعهم وترقيتهم وتأديبهم ونقلهم وانتدابهم وإعارتهم وإنهاء خدماتهم وفي أحكام هذا القانون". ثالثا: إنشاء صندوق التكافل االجتماعي للقضاة وموظفي وزارة العدل بهدف دعم العاملين في السلطة القضائية وتحسين أوضاعهم املالية واالجتماعية وكذلك النص على إنشاء نادي للقضاة. 9 المواد 98 97 من الدستور االردني. 10 - نشر القانون في عدد الجريدة الرسمية رقم )5308( بتاريخ 2014/10/16 م. ص ف ح ة 8

إال أن هناك العديد من السلبيات التي التي ال بد من تالفيها لضمان االستقالل التام للسلطة القضائية وبالتالي تعزيز وتفعيل ضمانات املحاكمة العادلة على النحو التالي: أ. ب. ج. د. ه. و. )3 حيث ال يزال قانون استقالل القضاء يجيز إنهاء خدمات القاض ي أو إحالته على االستيداع من غير سبب األمر الذي قد يشكل مساسا جوهري ا باستقالل القاض ي الذاتي والشخص ي. عدم الفصل اإلداري بين املجلس القضائي ووزارة العدل وتبعية الجهات ذات العالقة بالعمل القضائي مثل املعهد القضائي والكادر الوظيفي املساند للقضاة من محضرين وك تاب ورؤساء أقالم وباحثين قانونيين ومشرفين إداريين على مرافق املحاكم لوزارة العدل. 11 عدم وجود نص صريح على تجريم التدخل في أعمال السلطة القضائية بصيغة واضحة إذ اكتفى القانون بالحظر على أية جهة أو سلطة املساس باستقالل القضاء والتدخل في شؤونه. عدم النص صراحة على االستقالل املالي للسلطة القضائية حيث ال تزال التبعية املالية للمجلس القضائي لوزارة العدل. عدم استكمال بناء قصور العدل في كافة املحافظات واملناطق الجغرافية وإعادة وتأهيل البنية التحتية للمحاكم بما يحقق ضمانات املحاكمة العادلة وسهولة الوصول والحد من البيروقراطية رفد املحاكم والقضاة باملوارد البشرية والفنية الكافية لتسهيل وتسريع عمليات اتخاذ القرار. الحق في حرية الراي والتعبير: كفل الدستور في املاد ة )15 ) منه حر ية الرأي والتعبير وحر ية الص حافة واإلعالم كما كفلت املواثيق الدولي ة هذا الحق بوصفه شرطا أساسي ا لتحقيق مبادئ الشفافي ة واملساءلة. وتعتبر حماية هذا الحق من أهم معز زات حماية حقوق اإلنسان ومكافحة الفساد واإلسهام في النهوض باملجتمع اقتصادي ا وسياسي ا واجتماعي ا وثقافي ا شهدت التشريعات املنظمة واملتعلقة بحرية الرأي والتعبير خالل األعوام السابقة عدم استقرار تشريعي وتذبب في املمارسات ومن هذه القوانين قانون اإلعالم املرئي واملسموع رقم )26( لسنة 2015 م والذي تضمن نصوصا إيجابية من شأنها تعزيز الحق في حرية الرأي والتعبير إال انه ال يزال يتضمن العديد من القيود التي من شأنها املساس والتأثير على حق الجمهور واملؤسسات في تداول ونشر وبث وتلقي املعلومات منها: ارتباط هيئة اإلعالم بالوزير 12 األمر الذي يحول دون تمت ع الهيئة باالستقاللي ة التام ة التي تمكنها من أداء أعمالها بالشكل املطلوب. 13 وأجاز القانون للهيئة في املاد ة )8 /س( صالحية إيقاف بث مادة أو برنامج في حاالت استثنائي ة تضر باألمن الوطني أو الس لم املجتمعي أو النظام العا م 14 بعبارات فضفاضة دون منح القضاء صالحية الفصل 12 13 14 11 - تنص المادة )41( على أن " يرتبط المعهد بوزير العدل وتنظم شؤونه وإدارته بنظام يصدر لهذه الغاية ". يفوضه من الوز ارء". عر ف قانون اإلعالم المرئي والمسموع رقم )26( لسنة 2015 م في الماد ة الثانية منه الوزير بأنه "رئيس الوز ارء أو من الماد ة ) 3 /أ( من قانون هيئة اإلعالم المرئي والمسموع رقم )26( لسنة 2015 م. الماد ة ) 8 /ن/س( من قانون اإلعالم المرئي والمسموع رقم )26( لسنة 2015 م. ص ف ح ة 9

فيها. ومنح هيئة اإلعالم إلغاء الرخصة املمنوحة للمرخ ص له في حال عدم دفع رسوم الترخيص 15 دون اشتراط الحصول على قرار قضائي. تضمن القانون العديد من القيود بعبارات فضفاضة ترك أمر تقديرها للهيئة مثل "عدم بث ما يلحق الض رر باالقتصاد الوطني أو ي خ ل باألمن العام واالجتماعي وعدم بث املواد الكاذبة التي تس يء إلى عالقات اململكة بالدول األخرى. ومن جانب أخر تم إقرار قانون الجرائم اإللكتروني ة رقم )27( لسنة 2015 م الذي تضم ن نص ا قانوني ا يجر م ويعاقب ك ل من أرسل أو أعاد إرسال أو نشر بيانات أو معلومات عن طريق الشبكة املعلوماتي ة أو املوقع اإللكتروني أو أي نظام معلومات تنطوي على ذم أو قدح أو تحقير أي شخص بالحبس مد ة ال تقل عن ثالثة أشهر وبغرامة ال تقل عن مائة دينار وال تزيد على ألفي دينار. 16 والتي أصدر ديوان تفسير القوانين 17 قرارا يقض ي بإنطباق نص هذه املادة على الصحفيين وتم اللجوء إليها واصدار قرارات بتوقيف العديد من الصحفيين خالفا الحكام هذه املادة. وعليه يجب االسراع في تعديل هذه املادة. وعلى الرغم من التعديالت التشريعية التي طرأت على اغلب القوانين املتعلقة بحرية الرأي والتعبير اال ان هذه التعديالت لم تسهم بشكل ايجابي في تعزيز وتهيأة املناخ العام الوطني لحماية هذا الحق وتكامل االدوار املؤسسية بل تعتبر السمة العامة لهذا الحق محل جدل ونقاش وفي بعض املواقع تراجع من حيث التضييق على مستخدمي الفضاء االلكتروني وتوقيف بعض الصحفيين ونشطاء مواقع التواصل االجتماعي. اما بالنسبة لضمان الحق في الوصول إلى املعلومات فإن قانون ضمان حق الحصول على املعلومات لم يطرأ عليه أي تعديل بالرغم من املناداة املتكررة بتعديله من قبل كافة الجهات الفاعلة وإبداء الحكومة رغبتها في تعديلة أكثر من مرة وال بد من أن يتضمن أي تعديل األمور التالية: 1- تعديل املاد ة )3 /أ( املتعل قة بتشكيل مجلس املعلومات بما يضمن استقالليته عن الس لطة التنفيذية وتوازن أعضائه. 2- توسيع مهام مجلس املعلومات الواردة في املاد ة الرابعة لتشمل ضمان تسهيل ن التحديات حق الحصول على املعلومات ورصد املخالفات واالنتهاكات لهذا الحق ونشر الدراسات التي تبي وتوسيع واملعيقات التي تقف في وجه إنفاذ على نحو فع ال. 3- تعديل املاد ة )4 /ه( وذلك برفع التقرير املتعل ق بالحق في الحصول على املعلومات إلى رئيس الوزراء ومجلس ي النو اب واألعيان. 4- تعديل املاد ة الس ابعة بما يكفل توسيع الحق في الحصول على كان أم مقيم ا وإلغاء شرط املصلحة نظرا إلى عدم وجود املعلومات ليشمل الشخص الطبيعي واالعتباري سواء أمواطن ا ضابط ومعيار له. 5.- إلغاء املاد ة العاشرة من القانون ل كونها تتعل ق بالنوايا وليس لها ضابط أو معيار محد د. 6- تعديل املاد ة 13 من القانون التي وس عت وبشكل غير مبر ر نطاق االستثناءات على القانون. 7- ضرورة تقصير مد ة إجابة الطلب 15 16 17 الماد ة ) 21 /ط( من قانون اإلعالم المرئي والمسموع رقم )26( لسنة 2015 م. الماد ة )11( من قانون الج ارئم اإللكتروني ة رقم )27( لسنة 2015 م. قرارا رقم 8 لعام 2015 ص ف ح ة 10

)4 ين القانون عقوبات على كل من الواردة في املاد ة ) 9 /ج( من القانون مع مراعاة حالة االستعجال إذا و جد مبر ر لها. 8- تضم حق أو يقد م معلومات غير صحيحة. يخفي معلومات عن طالبيها أو يتلف معلومات بحوزته دون وجه الحق في املشاركة العامة ال تزال مسألة إدارة العملية االنتخابية بكافة مراحلها ينتابها بعض النقص الذي يؤثر على إرادة الناخبين وقد يشكل مساسا ببعض مبادئ االنتخابات الحرة والنزيهة وفقا للمعايير الدولية إذ وعلى الرغم من إنشاء الهيئة املستقلة لالنتخاب بموجب الدستور وقانون خاص ينظم طرائق عملها ويخولها اإلشراف واالدارة للعملية االنتخابية إال ان منظومة التشريعات واملمارسات املحيطة وذات العالقة بالحق في املشاركة العامة ال تزال بحاجة إلى مواصلة جهود من قبل كافة االطراف وعلى رأسها مجلس النواب حيث آن األوان إلى مراجعة شاملة آلليات وإجراءات العمل داخل مجلس النواب وبناء تصور وطني حول التعديالت املقترحة على النظام الداخلي نظرا ملا يعانيه املجلس من حالة ضعف مؤسس ي عام انعكست على الدور التشريعي والرقابي ومستوى الرضا الشعبي والرسمي من املجلس. وعلى الرغم من التعديالت التي تم إدخالها على الدستور في عام 2011 والتي أعادت التوازن بين السلطة التشريعية والتنفيذية وتعديل بعض النصوص التي كانت تشكل تغوال على عمل السلطة التشريعية حيث تم النص على أنه إذا حل مجلس النواب فيجب إجراء انتخاب عام بحيث يجتمع املجلس الجديد في دورة غير عادية بعد تاريخ الحل بأربعة أشهر على األكثر وتعتبر هذه الدورة كالدورة العادية وفق أحكام املادة )78( من هذا الدستور وتشملها شروط التمديد والتأجيل. وإذا لم يتم االنتخاب عند انتهاء الشهور األربعة يستعيد املجلس املنحل كامل سلطته الدستورية ويجتمع فورا كأن الحل لم يكن ويستمر في أعماله إلى أن ينتخب املجلس الجديد وال يجوز أن تتجاوز هذه الدورة غير العادية في أي حال يوم )30( أيلول وتفض في التاريخ املذكور ليتمكن املجلس من عقد دورته العادية األولى في أول شهر تشرين األول وإذا حدث أن عقدت الدورة غير العادية في شهري تشرين األول وتشرين الثاني فتعتبر عندئذ أول دورة عادية ملجلس النواب. 18 كما تم اضافة نص يشير إلى أنه إذا تم حل مجلس النواب لسبب ما فال يجوز حل املجلس الجديد للسبب نفسه. وأن الحكومة التي يحل مجلس النواب في عهدها تستقيل خالل إسبوع من تاريخ الحل وال يجوز تكليف رئيسها بتشكيل الحكومة التي تليها. 19 وعليه ولغايات تكريس نهج الشفافية والحاكمية الرشيدة ومبادئ النزاهة في عمل املجلس بما يضمن تمتع املواطنين بالحق في املشاركة العامة بالشكل الطبيعي دون أي عوائق ال بد من العمل على التوصيات التالية: تطوير النظام الداخلي 18 المادة 73 من الدستور االردني. 19 المادة 74 من الدستور االردني ص ف ح ة 11

للمجلس بما يضمن مأسسة اكثر فعالية لعمل لجان املجلس وتطوير الهياكل املؤسسية داخل املجلس من مكتب تنفيذي ومكتب دائم بما يخدم األهداف الرقابية والتشريعية لعمل املجلس. تفعيل مدونة السلوك وبناء قواعد مرجعية لحضور أعمال املجلس من جلسات املجلس وأعمال اللجان وتنظيم الكالم والنقاش واالقتراحات مع اقتران املخالفات بجزاءات مالية أو غيرها كما في األنظمة املقارنة. وإعادة النظر في تنظيم عمل الكتل النيابية وأطر تشكيلها وتقديم الدعم اللوجستي والفني واملالي لها لضمان تحقيق أهدافها وتشجيع التوجه نحو البناء على خطط واضحة وقابلة للتنفيذ. وإعادة النظر في نظام املساهمة في تمويل األحزاب واألخذ بعين االعتبار املعايير التي من شأنها تحقيق النظام البرملاني النيابي. وإعادة هيكلة األمانة العامة للمجلس ورفدها بالخبرات والكفاءات الفنية واإلدارية الالزمة لتقديم الدعم الفني واملعلوماتي للنواب. وتطوير األجهزة الفنية في كافة أعمال املجلس واللجان ونشر التقارير القطاعية والسنوية بشكل مستمر والسماح بالتغطية املستمرة لكافة نشاطات املجلس واللجان وبثها للجمهور. و تطوير قواعد واجراءات معيارية ملنع تضارب املصالح بين النواب واألعمال التشريعية والرقابية. ومراجعة وتطوير إجراءات مناقشة القوانين أمام املجلس واللجان من خالل تطوير قواعد واجراءات تنظم عمل اللجان وإجراءات االستماع إلى وجهات نظر أصحاب املصالح. وتحفيز العمل النيابي الجماعي الستكمال عناصر الحكومة النيابية البرملانية وتشكيل أغلبية سياسية وحكومة ظل من خالل األقلية ودعم األقلية لتتمكن من مراقبة االداء العام للحكومة. ومراجعة وتطوير أدوات الرقابة البرملانية لضمان الرقابة الحقيقية على أعمال السلطة التنفيذية. أما بالنسبة لقانون االنتخاب ومراحل العملية االنتخابية فال تزال مسألة الدعاية االنتخابية من التحديات التي تواجه مسار العملية االنتخابية وال تزال مسألة املال السياس ي وتطوير تدابير تشريعية وإدارية رادعة من أهم التحديات التي تواجه كذلك العملية االنتخابية فضال عن تدني نسب املشاركة في العملية االنتخابية نظرا لعدم ثقة الناخبيين باألداء العام ملجلس النواب وعدم قدرته على التأثير. ولعل ذلك يستدعي إعادة النظر بالتشريعات والسياسات الناظمة لعمل الهيئة املستقلة لالنتخاب وضمان االستقالل املؤسس ي اإلداري والفني واملالي لها. 5( الحق في تقلد الوظائف العامة يعتبر الحق في تقلد الوظائف العامة جزءا من منظومة حقوق اإلنسان املدنية والسياسية التي كفلتها املواثيق الدولية بشكل واضح على أسس الكفاءة واملؤهالت عند التعيين كما نصت املواثيق 20 والتشريعات الوطنية فقد نص الدستور الدولية ومن ضمنها تلك التي صادقت عليها اململكة 21 على عدم التمييز بين املواطنين لدى التعيين. وتوجب املادة السابعة.20 تنص المادة )22( من الدستور على ما يلي:" 1- لكل أردني حق في تولي المناصب العامة بالشروط المعينة بالقوانين و األنظمة. 2- التعيين للوظائف العامة من دائمة و مؤقتة في الدولة و اإلدا ارت الملحقة بها و البلديات يكون على أساس الكفاءات و المؤهالت. 21. أنظر المادة )21( من اإلعالن العالمي لحقوق اإلنسان والمادة )25( من العهد الدولي الخاص بالحقوق المدنية والسياسية والمادة )33( من الميثاق العربي لحقوق اإلنسان والفقرة )ب( من المادة )24( من وثيقة حقوق اإلنسان في االسالم منظمة المؤتمر االسالمي. ص ف ح ة 12

من اتفاقية األمم املتحدة ملكافحة الفساد التي صادقت عليها اململكة في عام 2005 األخذ بمبادئ الكفاءة والشفافية واملعايير املوضوعية مثل الجدارة واإلنصاف واألهلية في نظم وإجراءات توظيف املستخدمين املدنيين وغيرهم من املوظفين. 22 العموميين وعلى الرغم من اتخاذ العديد من الخطوات على صعيد املؤسسات والتشريعات ومنها تطوير نظام الخدمة املدنية واستحداث وزارة تطوير القطاع العام وتبني برامج إعادة الهيكلة الوظيفية في أغلب املؤسسات وتبني قانون لدمج املؤسسات املستقلة اال أن مسألة التضخم اإلداري من أهم وأخطر التحديات التي تواجه املؤسسات الرسمية وشبه الرسمية والفوارق في املخصصات املالية التي يتقاضاها املوظفين بين تلك املؤسسات باتت مبعث للقلق واستثناء تعيين العاملين في بعض املؤسسات خارج نطاق ديوان الخدمة املدنية كذلك اصبح من أهم املشاكل التي تواجه املؤسسات الوطنية وتلحق بالغ الضرر بمعايير الكفاءة واملؤهالت املكفولة بموجب الدستور. ونظرا لإلشكاليات التي أثيرت حول التعيين في بعض الوظائف من عدم مراعاة معايير النزاهة والشفافية وتكافؤ الفرص اتجهت الحكومة إلى إقرار نظام التعيين على الوظائف القيادية رقم )3( لعام 2013 رغبة منها في إيجاد إطار تشريعي يحدد آلية واضحة لهذا الغرض حتى يكون هذا النظام هو املرجعية الوحيدة للتعيين في الوظائف القيادية لكن هذا االطار التشريعي جاء بنظام من مجلس الوزراء والذي وفقا لألطر الدستورية ال يعرض أو يناقش من قبل مجلس النواب فضال عن العديد من السلبيات التي رافقت هذا النظام باإلضافة إلى التطبيقات العملية السلبية ملضمونه وعليه لم يشكل أداة وطنية لتحقيق الغاية التي شرع من أجلها. ومن ضمن االشكاليات التي تواجه هذا النظام هي: استثناء املادة 2 من النظام بعض الوظائف واقتصرت على الوظائف القيادية من املجموعة الثانية من الفئة العليا وبذلك فإنها استثنت املناصب الواردة في املجموعة األولى من الفئة العليا وهي األولى بأن يتبع معها التحقق من الكفاءة واملؤهالت مثل رئيس ديوان الخدمة املدنية ورئيس ديوان التشريع والراي ورئيس ديوان املحاسبة. 23 نصت املادة 4 من النظام على ضرورة إصدار دليل وصف وظيفي للوظائف القيادية إال أنه لغاية اآلن لم يصدر هذا الدليل وأشار النظام إلى إشراف لجنة الختيار املرشحين من الحكومة واألصل أن تكون هذه اللجنة محايدة وبعيدة عن سلطة التعيين ولم يحدد النظام الضمانات املوضوعية واإلجرائية التي تعمل اللجنة خاللها وتصدر قرارها. هذا باإلضافة إلى أن املادة 6 من النظام لم تلزم بالنشر على أوسع نطاق عن الوظائف الشاغرة واالكتفاء باملوقع اإللكتروني لرئاسة الوزراء. 22. تنص الفقرة 3 من 2 المادة السابعة من اتفاقية االمم المتحدة لمكافحة الفسادعلى ضرورة وضع معايير تتعلق بالترشيح للمناصب العمومية وانتخاب شاغليها. 23 انظر المادة 2 من نظام التعيين على الوظائف القيادة رقم 3 لعام 2013. ص ف ح ة 13

فضال عن خلو النظام من تحديد آلية التنافس بين املتقدمين من خالل إجراء امتحان أو مقابلة أو إحاطتها بضمانات الشفافية والحياد والحوكمة. وعلى الرغم من أن االسباب املبررة لهذا النظام كانت لتعزيز الشفافية والنزاهة في التعيين إال أن النظام لم يتضمن أي نص يلزم اللجان الكشف عن بين املتقدمين. أسماء املتقدمين وعن معايير االختيار ونشر تقرير مفصل حول مسار اإلجراءات واملفاضلة واإلشكالية أيضا تكمن في نص املادة 10 فقرة ب من النظام إذ أنها تعطي ملجلس الوزراء الحق في التعيين على الوظائف القيادية دون التقييد باإلجراءات والشروط املنصوص عليها في النظام بحجة أن هذه الوظائف ذات طبيعة خاصة وفي حاالت محددة وخاصة تقتضيها الضرورة وخاصة أن هذه املادة من هذا النظام لم تحدد وبشكل واضح ما املقصود بالحاالت املحددة والطبيعة الخاصة وما املقصود بحالة الضرورة هنا وما هي املعايير التي يمكن من خاللها معرفة توافر هذه الحاالت من عدمها. 24 6( مكافحة الفساد وترسيخ قيم النزاهة ومبادئ الشفافية شكلت حالة مكافحة الفساد خالل السنوات األخيرة أولوية لدى املؤسسات في األردن حيث وجه امللك عبد هللا السلطة التنفيذية إلى تبني ميثاق وخطة وطنية للنزاهة وإطار زمني لتنفيذها منذ عام 2012 وتم في عام 2013 اإلعالن عن امليثاق الوطني للنزاهة وخطتة التنفيذية. وتال ذلك توجيه ملكي بتبني خطة وطنية لحقوق اإلنسان والتي تم اإلعالن عنها في عام 2016. إال أن التقييم لهذه الجهود لم يحدث التغيير املنشود في ترسيخ قيم النزاهة والشفافية ومكافحة الفساد بدليل املؤشرات الوطنية والدولية التي حصلت عليها األردن على النحو التالي: بالنسبة للمؤشرا ت كان قد حصل عام 2012 األردن املرتبة 83. 'الدول الفاشلة 2013' بينما عربيا واملرتبة 87 25 دوليا في مؤشر العاملية فقد احتلت األردن املرتبة 11 على املرتبة 90 دوليا ما يعني انخفاض مرتبة األردن ثالث درجات أما عام 2014 فقد احتلت وتشير نتائج استطالع الرأي العام في األردن إلى تدني ثقة املواطن باالداء العام الرسمي حيث بلغ مستوى الرضا عن الحكومة 26 لعام )2014( %47 واملجلس النيابي %32 واألحزاب السياسية %31. 24 نصت المادة العاشرة على " أ- يستثنى المحافظون والسف ارء من أحكام هذا النظام. ب- للمجلس في حاالت محددة وخاصة تفتضيها الضرورة ولوظائف ذات طبيعة خاصة التعيين بق ارر منه بناء على تنسيب مباشر من المرجع المختص." 25 الذي تصدره مجلة 'فورين بوليسي' األمريكية 26 نتائج استطالع اج اره مركز الد ارسات االست ارتيجية في الجامعة االردنية حول قضايا هامة ووطنية المنشور نتائجه على ال اربط:.http://www.assabeel.net/ ص ف ح ة 14

وفي تقييم األوضاع االقتصادية واالجتماعية أظهرت النتائج أن املشكالت االقتصادية بصفة عامة جاءت في الدرجة األولى بنسبة %72 )بطالة ارتفاع األسعار الفقر الوضع االقتصادي بصفة عامة( وجاءت كثرة الالجئين في املرتبة الثانية %9 والفساد املالي واإلداري )الواسطة واملحسوبية( في املرتبة الثالثة %5. وتشير أيضا النتائج إلى انخفاض ثقة املواطن بالسياسات الرسمية االجتماعية واالقتصادية حيث يعتقد %32 أن السياسات واإلجراءات االقتصادية التي اتبعتها الحكومة في مكافحة الفقر كانت كافية في ما يعتقد %28 أن اإلجراء في محاربة البطالة كانت كافية ويعتقد %24 أن اإلجراءات والسياسات االقتصادية في الحد من ارتفاع األسعار كانت كافية و %26 في الحد من استخدام العمالة الوافدة. 27 اما بالنسبة لقانون مكافحة الفساد فقد تم اصدار قانون جديد في عام 2016 وتم بموجبة دمج ديوان املظالم والهيئة في مؤسسة واحدة وتضمن القانون العديد من النصوص اإليجابية إال أنه بالرغم من ذلك تضمن اشكاليات عديدة سوف تشكل عائق أمام نجاح الجهود الوطنية في مكافحة الفساد تكمن في اآلتي: لم يتضمن القانون نصا واضحا بأن جرائم الفساد ال تسقط بالتقادم حيث يشكل ذلك أحد عناصر البناء التشريعي الصحيح في مكافحة الفساد وعدم النص صراحة على معاقبة املوظف األجنبي وموظفي املؤسسات الدولية على أي من أفعال الفساد وعدم وجود نص بالزامهم برد األموال املتحصلة عن أفعال الفساد. فضال عن عدم تضمين القانون نصوصا تحدد اإلجراءات القانونية السترادد األموال املتحصلة واملنهوبة من الفساد. أو رسم إطار قانوني لبيان املركز القانوني لألموال املحجوز عليها وكيفية إدارتها خالل فترات التحقيق والتقاض ي. 27 نتائج استطالع اج اره مركز الد ارسات االست ارتيجية في الجامعة االردنية حول قضايا هامة ووطنية المنشور نتائجة على ال اربط:.http://www.assabeel.net/ ص ف ح ة 15