ARD-Exec Summ-cover-Ar.pdf

النسخ

1

2 موجز ا داري ت عتبر مهاربة الفقر التفويض المركزي الممنوه للبنك الدولي وهي ا يض ا رس الته كموءس س ة تنموية. ولهذه الغاية يقوم البنك الدولي بتقديم التمويل والمعرفة والمش ورة للبلدان الا عض اء فيه الم قترض ة منه مع س عيه لملاءمة مزيج هذه الا دوات للتهديات التي تواجه كلا من هذه البلدان على وجه التهديد. وهو يس اعد ا يض ا في معالجة قض ايا عالمية وا قليمية كالا خطار المهدقة بالبيي ة والا مراض الم عدية ولكن تركيزه الرءيس ي يبقى على ص عيد البلدان - ا ي مس اعدة الناس على الا فلات من براثن الفقر..١.٢ ات س ع نطاق فهم البنك الدولي للفقر بهيش تخط ى في ثمانينيات القرن العش رين التركيز الض ي ق على فقر الدخل واتخذ ش كل المفهوم الهالي المتعدد الا بعاد والذي يش مل: التنمية البش رية والا من والص وت المس موع والمش اركة. تنظر مطبوعة ( EDRA )الاس تعراض الس نوي للفعالية الا نماءية: مس اهمة البنك الدولي في تخفيض ا عداد الفقراء الص ادرة هذه الس نة في تجربة كل من البلدان المتعاملة معه في مجالين اثنين هما: تهقيق النمو الاقتص ادي وتخفيض ا عداد الفقراء. وهي تقي م مدى ا س هام الا جراءات التدخ لية التي مولها البنك الدولي في تهقيق النمو وتخفيض ا عداد الفقراء كما تقي م مدى فعالية مختلف ا نواع تلك الا جراءات التدخ لية. ويس تخدم هذا الاس تعراض العناص ر الا س اس ية لاس تراتيجية البنك الدولي التي اعتمدها في عام ٢٠٠١ بش ا ن تخفيض ا عداد الفقراء وذلك لاس تطلاع مدى اس تجابة هذه العناص ر لاحتياجات الفقراء والتهق ق من تنفيذها فعلا ومن ا نها ت س فر عن الا ثر المرجو منها. وكتقارير الاس تعراض الص ادرة في الس نوات الس ابقة يس تفيد هذا الاس تعراض الهالي بص ورة ا س اس ية من دراس ات وتقارير التقييم الهديشة العهد الص ادرة عن ا دارة تقييم العمليات وذلك من خلال تجميع وا براز نتاءج تلك الدراس ات والتقارير حول مهور تركيز مش ترك فيما بينها - وهو في هذه الهالة تخفيض ا عداد الفقراء. اس تراتيجية تخفيض ا عداد الفقراء التي اعتمدها البنك الدولي في عام ٢٠٠١ ت برز على نهو ملاءم جوانب النمو والجوانب الاجتماعية لعملية تخفيض ا عداد الفقراء. ارتكزت اس تراتيجية تخفيض ا عداد الفقراء التي اعتمدها البنك الدولي في عام ٢٠٠١ على مهاور التركيز الشلاثة ذاتها التي تض م نها تقرير عن التنمية في العالم ٢٠٠١/٢٠٠٠: ش ن هجوم على الفقر - وهي: تش جيع خلق الفرص وتس هيل تمكين الفقراء من ا س باب القوة وتعزيز الا من. وتتض م ن هذه الاس تراتيجية ركيزتين ا س اس يتين: بناء المناخ الملاءم للاس تشمارات وخلق فرص العمل وتهقيق النمو القابل للاس تمرار. تمكين الفقراء من ا س باب القوة كي يس اهموا في عملية التنمية فض لا عن الاس تشمار فيهم. 1

3 الاس تعراض الس نوي للفعالية الا نماءية ٢٠٠٤ الا طار ١. الرس اءل الرءيس ية اس تراتيجية تخفيض ا عداد الفقراء التي اعتمدها البنك الدولي في عام ٢٠٠١ ت برز بص ورة ملاءمة جانب النمو والجانب الاجتماعي من بين جوانب تخفيض ا عداد الفقراء. يميل النموذج القاءم على ركيزتين ا لى ا غفال التفاعلات بين جانب النمو والجانب الاجتماعي من بين جوانب الفقر. يواجه البنك الدولي تهديات في ملاءمة اس تراتيجيته الخاص ة بتخفيض ا عداد الفقراء ملاءمة فعالة مع ا وض اع كل من البلدان المعنية. نماذج عمل البنك الدولي على ص عيد البلدان وبرامجه العالمية ليس ا حتى الا ن تام ي التص ويب مع تخفيض ا عداد الفقراء. يتطل ب ربط الا جراءات التدخ لية التي يقوم بها البنك على ص عيد البلدان مع تخفيض ا عداد الفقراء زيادة حد ة التركيز على تهقيق النتاءج. توجد حاجة ماس ة لتقييم ا ثر عمل البنك الدولي المتعلق بنظام الا دارة العامة. يمكن للبنك الدولي القيام بالمزيد من زيادة التنس يق والتواوءم بين تنمية القطاع الخاص وا ص لاه القطاع العام. يهتاج البنك الدولي ا لى بيان ا ثر ا جراءاته التدخلية على الفقر من حيش تمكين الفقراء من ا س باب القوة والتنمية البش رية. تركيز ا طار الرص د والتقييم الهالي في البنك الدولي ليس منص ب ا بدرجة كافية على الفقر. فالاس تراتيجية الهالية (٢٠٠١) كالاس تراتيجية التي جرى اعتمادها في عام ١٩٩١ تعتبر النمو الم نص ف والقابل للاس تمرار ض روريا وحيويا لخلق كل من فرص العمل والموارد اللازمة للخدمات العامة كما تعتبر اس تشمارات القطاع الخاص بمشابة المهر ك الرءيس ي الدافع لتهقيق النمو القادر على تخفيض ا عداد الفقراء. وتوس ع هذه الاس تراتيجية الهالية وجهة النظر بش ا ن الفقر بما يجعلها غير مقتص رة على فقر الدخل بل تتخطى ذلك لتتض م ن كلا من التنمية البش رية والا من والص وت المس موع والمش اركة. وهي تدعو ا لى زيادة التركيز على نظام ا دارة القطاع العام وا ص لاه الموءس س ات بما يس اند تهقيق ا يجابية مناخ الاس تشمار من ا جل اس تشمارات القطاع الخاص ويمك ن الفقراء من ا س باب القوة ومن المش اركة في تس يير الموءس س ات العامة وفي تقديم الخدمات العامة. ومنذ عام ٢٠٠١ قام البنك الدولي بتغيير بعض ا جراءات عمله لكي يس اعد تنفيذ هذه الاس تراتيجية. وقام بوض وه بتص ويب جهود مجموعة البنك الدولي مع الا هداف الا نماءية للا لفية الجديدة وطو ر تقاليد موءس س ية موج هة لتهقيق النتاءج على ا رض الواقع فض لا عن تش جيع اس تراتيجيات التنمية الق طرية التي تهظى بالتزام البلدان المنخفض ة الدخل المعنية وذلك من خلال اعتماد نهج يقوم على ا عداد تلك البلدان لوثاءق اس تراتيجيات تخفيض ا عداد الفقراء (PRSP) الخاص ة بها. كما س عى البنك ا لى تهس ين مزيج ا دواته ووض ع مناهج تنمية تتلاءم مع ا وض اع كل من البلدان المعنية وذلك من خلال الاعتماد على المعرفة اللازمة وتقديم خدمات التهليلات. يميل النموذج القاءم على ركيزتين ا لى ا غفال التفاعلات بين جانب النمو والجانب الاجتماعي من بين جوانب الفقر الركيزتان اللتان اس تندت ا ليهما اس تراتيجية البنك الدولي التي اعتمدها في عام ٢٠٠١ بش ا ن تخفيض ا عداد الفقراء ا تاحتا بص ورة عامة ا طار عمل ممكن لعملياته وذلك من ا جل تهديد وتص نيف ا جراءات البنك التدخ لية الفعلية والممكنة على ص عيد البلدان. غير ا ن نموذج الركيزتين هذا يميل ا لى ا غفال التفاعلات فيما بين جانب النمو والجانب الاجتماعي من عملية تخفيض ا عداد الفقراء حيش يمكن ا ن يكون لتلك التفاعلات ا ثر هام على نواتج عملية تخفيض ا عداد الفقراء. ا ذ يمكن ا ن توءدي هذه الاس تراتيجية عن غير قص د ا لى التقليل من دو ر بعض القطاعات - كالبنية الا س اس ية والتنمية في المناطق الريفية والهض رية والبيي ة - وهي قطاعات متقاطعة الا نش طة وت كمل: نمو الاقتص اد وتمكين الفقراء من ا س باب القوة وتقديم الخدمات. يواجه البنك الدولي تهديات في الملاءمة الفعالة لاس تراتيجية عام ٢٠٠١ بش ا ن تخفيض ا عداد الفقراء مع ا وض اع كل من البلدان يتعي ن على البنك الدولي تطبيق اس تراتيجيته اس تنادا ا لى معرفة تفص يلية بكل من البلدان المعنية وتقدير لرغبة ومقدرة كل من تلك البلدان على تنفيذ عمليات وبرامج الا ص لاه. ففي البلدان التي لديها ا دارة موءس س ية جيدة لاقتص ادها الكل ي يقوم البنك بمس اندة ا ص لاحات نظام الا دارة العامة والموءس س ات بهدف تعزيز مناخ الاس تشمار وتهس ين تقديم الخدمات. فجهود البنك ا كشر نجاحا في 2

4 موجز ا داري البلدان التي: تتمت ع باس تقرار س ياس ي والتزام قوي بالا ص لاه وس لطاتها التنفيذية والتش ريعية وا جهزتها الا دارية تعمل لا غراض مش تركة فيما بينها ولديها القدرات الا دارية اللازمة لتنفيذ عمليات وبرامج الا ص لاه. غير ا ن جهوده ا قل نجاحا حيشما كان البلد المعني يفتقر ا لى ا حد ا و كافة هذه العناص ر. في البلدان التي لا تنعم باس تقرار الاقتص اد الكلي ولا تهق ق النمو ينبغي على البنك مس اندة الا ص لاحات من ا جل تش جيع النمو وا يض ا الا جراءات التدخ لية الا طول ا مدا لا غراض التنمية الموءس س ية والاجتماعية. ومن الص عب تهقيق التوازن الص هيه بين هذين النوعين من العمل - فذلك يتطلب تقييما واقعيا للبيي ة الس ياس ية وقدرات تنفيذ الا ص لاحات. وبوس ع البنك اس تخدام: العمل الاقتص ادي والقطاعي ونقل المعارف (بما في ذلك التعل م من النظراء) والمس اندة للفاعلين الهكوميين بهدف زيادة الالتزام وبناء القدرات اللازمة. كما ينبغي على البنك ممارس ة الهيطة والهص افة في الا وض اع التي تتطلب تهولا كبيرا بهيش يس تدعي الا مر التزام بلدان س جل ا نجازاتها ض عيف با جندة من الا ص لاحات. نماذج عمل البنك الدولي على ص عيد البلدان وبرامجه العالمية ليس ا حتى الا ن تام ي التص ويب مع تخفيض ا عداد الفقراء قام البنك الدولي بوض ع نماذج عمل لمجموعات مختلفة من البلدان المتعاملة معه بما يجس د تنوع مس تويات تطو رها. فا ح دش نماذج العمل قاءمة على الهدف المتمش ل في تخفيض ا عداد الفقراء غير ا نها لم تهقق حتى الا ن كامل ا مكاناتها. فمبادرة اس تراتيجيات تخفيض ا عداد الفقراء على س بيل المشال ا ك دت على ا هداف متعددة الا بعاد - منها ما هو متعلق بالدخل وما ليس متعلقا بالدخل - من ا جل تخفيض ا عداد الفقراء. ا لا ا ن معظم اس تراتيجيات البلدان التي تم وض عها حتى الا ن لا تراعي كامل مجموعة الا جراءات الخاص ة بالس ياس ات واللازمة لتخفيض ا عداد الفقراء. كما ا ن المبادرة المهس نة لتخفيض ديون البلدان الفقيرة الم شقلة بالديون ا ض افت تخفيض ا عداد الفقراء كواحد من ا هداف تخفيف ا عباء الديون غير ا ن تخفيف ا عباء الديون لوحده وحس بما جرى تنفيذه في الس نوات القليلة الا ولى من هذه المبادرة لم يس اند نهجا ش املا ا و قابلا للاس تمرار بش ا ن تخفيض ا عداد الفقراء. قد يبدو هدف البنك الدولي وهو تخفيض ا عداد الفقراء غير متس ق مع احتياجات وا ولويات بعض البلدان المتعاملة معه. فمعظم البلدان المتوس طة الدخل وعلى الرغم من وجود جيوب فقر وعدد كبير ممن هم قريبون من كونهم فقراء لديها ا هداف للتنمية لا تتمهور حول تخفيض ا عداد الفقراء. وعلى البنك الدولي زيادة ا يض اه رس الته المتمش لة في: تخفيض ا عداد الفقراء وتهقيق التقد م في الوفاء بالا هداف الا نماءية للا لفية الجديدة بطرق تتلاءم مع هذه الر وءى. كما توجد نواه من عدم الاتس اق في نهج البنك الدولي تجاه البلدان الخارجة من ص راعات. فبعض البلدان المتعاملة مع البنك الا قل فقرا وخارجة من ص راعات تلق ت مخص ص ات بنس بة الفرد من الموءس س ة الدولية للتنمية في حدود تس عة ا مشال المبالغ التي تلقتها ا ش د البلدان المتعاملة مع البنك فقرا والخارجة من ص راعات. ولكي يتم فهم هذه المخص ص ات من الض روري زيادة ش فافية ووض وه المس و غات التي يعتمد عليها البنك في اتخاذ قرارات الا قراض في ا وض اع تكون فيها البلدان المعنية خارجة من ص راعات. لم يكن تخفيض ا عداد الفقراء معيارا ص ريها من بين معايير اختيار البنك الدولي لبرامج عالمية والا ش راف على انخراطه فيها. وعلى الرغم من ا ن بعض البرامج العالمية - ولاس يما المجموعة الاس تش ارية للبهوش الزراعية الدولية والبرنامج الخاص للبهوش والتدريب في الا مراض المدارية - ا دت ا لى ابتكارات تس اعد الفقراء فا ن معايير البنك بش ا ن اختيار والا ش راف على برامج عالمية لم تت خذ تخفيض ا عداد الفقراء من بين المعايير الص ريهة. ففي المش اركة في البرامج العالمية ينبغي على البنك الدولي التركيز على قض ايا الس ياس ات العالمية التي ت عيق النمو الموءد ي ا لى تخفيض ا عداد الفقراء في البلدان المتعاملة معه. كما ينبغي عليه تدعيم الص لات بين العمليات الق طرية والبرامج العالمية وذلك بهدف التا ك د من ا ن البرامج العالمية ت ض يف القيمة ا لى تخفيض ا عداد الفقراء على ص عيد البلدان. كما ينبغي ا ن ت هدد اس تراتيجيات المس اعدة الق طرية كيف يمكن للبنك الدولي مس اندة عملية التنمية على ص عيد البلدان. يتطل ب ربط الا جراءات التدخ لية التي يقوم بها البنك على ص عيد البلدان مع تخفيض ا عداد الفقراء زيادة حد ة التركيز على تهقيق النتاءج حتى الا ن لم يقم البنك الدولي بتهديد س لس لة نتاءج عمليات تربط فعلا بين ا جراءاته التدخلية على ص عيد البلدان والنتاءج المتعلقة بتخفيض الفقر ولم يتم حتى الا ن التا ك د من ا ن المس اعدات التي يقوم بتقديمها مس تندة ا لى نتاءج يمكن قياس ها في تخفيض ا عداد الفقراء. فعدم اكتمال بيان كيف يمكن للمس اعدات على ص عيد البلدان ا ن تس اعد البلدان المعنية في الوفاء با هداف مهددة بش ا ن تخفيض ا عداد الفقراء يوءدي ا لى ا عاقة ا ثر مس اعدات البنك المعنية بمكافهة الفقر. 3

5 الاس تعراض الس نوي للفعالية الا نماءية ٢٠٠٤ توجد ثغرات في فهم البنك الدولي لا ثر البرامج والس ياس ات في الفقر. فتقييمات ا وض اع الفقر ت ش ك ل عمل البنك التهليلي الرءيس ي فيما يتعلق بالفقر وهي مفيدة في التوص ل ا لى ص و ر ا وض اع الفقر في العديد من البلدان. ولكنها تميل ا لى التركيز الض ي ق على القطاعات الاجتماعية مع ا غفال قطاعات الا نتاج وقض ايا نظام الا دارة العامة كما ا نها نادرا ما تربط التهليلات بالاس تنتاجات فيما يتعلق بالس ياس ات البديلة والم قترحات بش ا نها. ومن الض روري ا ن يولي عمل البنك التهليلي المزيد من الاهتمام للتفاعل فيما بين جانب النمو والجانب الاجتماعي من بين جوانب تخفيض ا عداد الفقراء. توجد حاجة ماس ة لتقييم ا ثر عمل البنك الدولي المتعلق بنظام الا دارة العامة ات ض ه من بهوش ودراس ات حالات مش تركة بين البلدان على الس واء ا ن الفروق في نوعية الموءس س ات الاقتص ادية - التي ت فهم بص فة عامة باعتبارها «قواعد اللعبة» - هي ا هم مص در من مص ادر النمو القابل للاس تمرار. ففي غض ون س نوات قليلة فقط قام البنك بتطوير وحش د مجموعة متنوعة من الا دوات - على ص عيد المش روعات والبلدان والعالم - توءدي ا لى تس ليط الض وء على نوعية موءس س ات القطاعات العامة. ولا توجد ش واهد ت ذكر حتى الا ن على تهس ن نظام الا دارة العامة ا و انخفاض الفس اد. ومن الض روري بالنس بة للبنك الدولي تهديد ما يا مل في تهقيقه من مختلف ا جراءاته التدخلية في مجالات نظام الا دارة العامة ورص د وقياس ا نجازاتها وتقييم فعاليتها النس بية في تش جيع النمو وتخفيض ا عداد الفقراء. يمكن للبنك الدولي القيام بالمزيد من زيادة التنس يق والتواوءم بين تنمية القطاع الخاص وا ص لاه القطاع العام تتطلب بيي ة الا عمال الس ليمة الملاءمة لاس تشمارات القطاع الخاص وجود قطاع عام فعال وخاض ع للمس اءلة وذلك من ا جل حماية حقوق الملكية والتا ك د من ا نص اف واتس اق المعاملة بموجب القوانين. وقد ا دركت اس تراتيجية عام ٢٠٠١ طبيعة التداخل بين تنمية القطاع الخاص وا ص لاه القطاع العام وذلك بوض عهما في ركيزة واحدة. وتس تدعي ا نواع الا ص لاحات هذه ا جراء تغييرات في الص لاحيات والنفوذ ض من البلد المعني ولذلك تتطل ب من البنك فهم اعتبارات الاقتص اد الس ياس ي المهلي للبلد المعني وا جراء تقييمات واقعية لمدى التزام ذلك البلد وملكيته للا ص لاحات. فترتيبات البنك الموءس س ية - التي لا تض ع هذه القض ايا المتص لة ببعض ها تهت قيادة مكتب واحد من مكاتب نواب الرءيس - لا توءدي ا لى تش جيع تجميع الجهود والمعارف عن الا ص لاه. ولذلك يمكن لجمع ا و الربط بين معرفة البنك بقض ايا القطاعين العام والخاص تهس ين فهمه لما من الم رج ه ا ن يكون فعالا. يهتاج البنك الدولي ا لى بيان ا ثر ا جراءاته التدخلية على الفقر من حيش تمكين الفقراء من ا س باب القوة والتنمية البش رية قام البنك بتنفيذ عزمه على تش جيع التمكين من ا س باب القوة من خلال ا نش طة التنمية الاجتماعية ولكن لم يتض ه حتى الا ن الا ثر المقص ود والا ثر الفعلي لهذا النوع من الا جراءات التدخلية. ويتم عادة تنفيذ المش روعات في ا طار علاقات اجتماعية وموءس س ية عميقة الجذور توءثر في الفقر. ولا يمكن توق ع ا ن توءثر معظم الا جراءات التدخلية التي يمولها البنك - وهي لا توءثر - بتلك العلاقات ما لم يجر خلق هياكل اجتماعية قابلة للاس تمرار. وحتى في البرامج الموج هة ا لى ا ش د الا س ر فقرا من الص عب تهقيق توز ع تص اعدي للمنافع. ويتطلب تقييم ما ا ذا كان المنتفعون من المش روعات س يتمك نون من تهقيق اس تمرارية منافعها ا دوات ا فض ل مما لدى البنك الدولي حاليا. فا هداف المش روعات ينبغي ا ن تكون واقعية بش ا ن ا مكانية التا ثير في العلاقات الاجتماعية التي يرتكز ا ليها الفقر على ص عيد المجتمعات المهلية. وفي الا نش طة التش اركية حق ق البنك الدولي ا كبر نجاه له حين س اندت تلك الا نش طة مبادرات قاءمة ش رعت بها المجتمعات المهلية بنفس ها. في القطاعات الاجتماعية قام البنك بالدمج بين الا نفاق المتزايد في قطاعي التعليم والص هة وتخفيض ا عداد الفقراء وغالبا ما كان ذلك دون الاعتبار الكافي للا ثر الفعلي لذلك الا نفاق. ورك زت الا جراءات التدخلية التي س اندها البنك الدولي على الم دخلات والم خرجات. ومع ا ن هذه كشيرا ما اس توفت ا و فاقت الا هداف المادية والكمية الموض وعة لها ا لا ا نها غالبا ما قص رت عن ا حداش تهس ن نوعي وقابل للاس تمرار في نواتج التنمية البش رية كتهس ن التهص يل العلمي وتهس ن الوض ع الص هي. فزيادة الا نفاق لم تض من لوحدها الوص ول ا لى الفقراء. ومازال يوجد مجال واس ع لتهس ين البنك ا جراءاته التدخلية من ا جل تهس ين نواتج عملية التنمية البش رية من خلال عمل تهليلي ملاءم وجي د النوعية في قطاعات مهددة والتش خيص الدقيق لعملية تقديم الخدمات وا ص لاه الموءس س ات. تركيز ا طار الرص د والتقييم الهالي في البنك الدولي ليس منص ب ا بدرجة كافية على الفقر ض عف قدرات البلدان على رص د نتاءج جهود تخفيض ا عداد الفقراء يض يف ا لى التهديات التي يواجهها البنك الدولي في 4

6 موجز ا داري اختيار ا نش طة لها ا كبر الا ثر على الفقر. ومازال رص د نتاءج ا نش طة تخفيض ا عداد الفقراء من بين النقاط الض عيفة في وثاءق اس تراتيجيات تخفيض ا عداد الفقراء فليس عند س وى عدد ض ي يل من البلدان - مم ن لديها وثاءق اس تراتيجيات لتخفيض ا عداد الفقراء تعتبر تامة - بيانات تكفي لتقييم ما ا ذا حدش تهس ن واس ع الانتش ار. ولكي يتم الهفاظ على زخم اس تراتيجيات تخفيض ا عداد الفقراء ومس اندة مختلف ا ص هاب المص لهة الهقيقية لها يجب على جناه الس رعة تهس ين قدرتها على بيان نتاءج على ا رض الواقع في تخفيض ا عداد الفقراء. على الص عيد الق طري تهس ن تركيز عمليات الرص د والتقييم على الفقر مع ا دخال اس تراتيجيات المس اعدة الق طرية المس تندة ا لى تهقيق النتاءج والتقييم الذاتي على ا س اس تجريبي. وعلى ص عيد المش روعات فا ن الا رش ادات الخاص ة بس ياس ات التنمية ت لزم موظفي البنك بتهليل الفقر والعواقب الاجتماعية للس ياس ات التي تس اندها العملية المعنية بالنس بة للفقراء والض عفاء. ا لا ا ن الا رش ادات بش ا ن الرص د والتقييم مازالت غير مكتملة كما ا ن درجة تركيز ا نش طة الرص د والتقييم على الفقر تتوقف على الا هداف الموض وعة للمش روع المعني. 5

7